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环境保护的公共财税政策研究 财政部科研所课题组 一、我国现行环境保护财税政策存在的问题与缺陷 应当肯定，目前我国实行的环境保护财税政策，在推动国家环境保护事业方 面起到了非常大的支持和促进作用。但是还要看到，现行政策在很多方面还不能 完全适应市场经济、公共财政以及经济全球化的需要，还存在不少问题与缺陷。 (一)提供环保公共服务的政府机构权威低、运行不规范、管理和监督不力。 1.环境保护的公共权限、责任不集中，财政资源严重分散。据调查，环境保 护的权限和责任分散由若干个行政部门来完成，如水利部门、城市管理部门等。 环保的主体行政部门缺位，在某些市环保局还未被列为政府的正式局级单位，缺 乏应有的权威和相应的功能，特别是统一规划和分步实施的管理功能。另外，资 金使用分散，有关环保的资金，没有统一的预算，实际上由若干部门分别掌握， 如原来的计委掌握有关投资资金，经贸委掌握有关技术改造资金，农业、林业、 城管、水利、园林等部门分别占有这些环保资金，既有重复投入的现象，也有严 重缺位、投入不足的问题。 2.缺乏全面统一的规划和部署，没有一个清晰的使用包括财政手段在内的分 步实施的解决对策。到目前为止，环境保护还是一个没有定义清楚的概念。它包 括治理环境污染，还包括防止环境污染、生态保护、自然资源保护等等。治理污 染是当前的急务，但是防止污染、生态保护，甚至自然保护区建设等都是从现在 开始要进行的工作，应当有全面的规划，有分步实施的计划安排，有包括财政手 段在内的政策手段使用，但是目前还没有做到。 3.管理机关运行模式没有确定，行为不规范。很多国家都设有“环境与资源 部”，由它全面规划和实施环境保护工作，其运行与其他职能部委一样，定规划、 做预算、拨款、实施项目，可以把这种模式叫做“部委模式”。另外一种是“规 划中心模式”。在这种模式下，环保局仅仅是一个规划单位，它负责调查研究， 提供规划和立法文本。然后由立法机关立法和政府制订有关条例，财政筹集和拨 付资金到其他各个部委实施，执法部门监督法律实施状况。现阶段，我国环境保 护权限和运行模式还在建设之中。从目前北京市已经建立起的基本格局和国家环 保总局目前的位置和作用看，似乎是“规划及检测中心模式”。这种模式的优点 在于没有打乱现有各部委权利格局，但要求上级部门有较强的协调能力，要求有 规范的法制条件和环境。不然的话，艰巨的环保责任很难落实。 (二)环保资源有限，环境保护的专门财正收入渠道窄，财政预算拨款有困难。 我国目前用于环境投资的公共资金有限，全国总投资仅占到 GDP 的 1.3%， 其中包括了企业投资、民间投资以及其他资金。真正的财政资金不到 1%。尽管 这些年环保投资不断增加，但仍然不能满足治理日益恶化的环境的需要。北京市 由于是首都和举办奥运会等原因，环保投资的比重是最大的，但在2001年约200 亿元的环保投入中，财政投资也仅有70个亿。 我国有关环境保护的专门财政收入渠道有限，没有环保税，目前主要靠排污 收费。据北京市的统计，在70亿元的环保投资中，排污费只有1亿多。 (三)现行税制未能充分体现环保目标，其绿色程度还不高。 从环保的角度看，首先我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选 择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税 收体系覆盖面大、征收力度强、划分细致、极易操作的发展趋势还有很大差距。 例如我国的资源税，合计占国家税收收入总量的 8%左右。它并不是真正意义上 的环保税，因为它主要是针对使用诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得 的收益而征收的，其目的不是促进国家资源的合理开发与有效使用，而是调节从 事资源开发的企业因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，由 于收入大部分归地方，实际上鼓励了地方进行资源开发。其次是税种少，覆盖面 小，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。例如随着人民生活水平的提高，消 费品对环境的污染日趋严重，如一次性电池、塑料袋等，而现行的消费品税收没 有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。再有就是环境收费制度还有待于不断 完善。首先是总量控制问题，其次是收费标准如何确定。 总的来看，没有很好地利用税收及高利率手段，限制那些与环境不友好的产 品和污染性生产；同时，那些有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产，又没 有享受到优惠的税收政策。