中国农地保护理论与政策分析.docVIP

中国农地保护：理论与政策分析 □钱忠好 　　原载《新华文摘》2004年第5期　　民以食为天，土为农之本，有限的农地资源不但是重要的生产资料，而且是人类生存和发展的基础，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个国家能否实现社会经济的可持续发展。特别地，对于我国这样一个人口众多、人均农地水平较低的发展中国家，采取必要的农地保护政策无疑具有更加重要的意义。　　农地保护政策失灵：目标失误与执行失效　　所谓农地保护，其实质在于政府从社会最优的角度出发，通过一系列政策措施的运用，解决私人土地利用决策与社会利用决策不相一致的矛盾。政府的农地保护行动要达到社会配置的最优状态，就必须：第一，应在准确把握私人及社会成本———收益函数的基础上，制定科学的农地保护政策目标，采取合理的农地保护政策措施；第二，农地保护政策应被有效地、非常准确到位地贯彻执行，在执行中不走样。当上述条件不能满足时，就会导致农地保护政策失灵。　　1.农地保护政策目标失误　　第一，信息不完全与私人土地利用净收益。由于土地资源的特殊性，私人掌握的土地利用信息往往比政府更为充分，而且市场经济条件下并不存在有效的激励机制诱使私人向政府和农地保护政策制定者如实报告私人的成本、收益，私人土地利用者甚至有可能利用信息优势，为最大限度地谋取自身的利益进行逆向选择；另一方面，搜集信息需要花费成本。尽管说随着信息量的增加，政府作为理性的政策制定者，其信息的搜集量将由信息的搜寻成本与收益所决定。不难理解，政府搜集的土地利用最优信息量小于完全信息量。这一状况使政策制定者很难完全掌握并准确描述私人的净收益函数。　　第二，信息不完全与社会土地利用净收益。要准确把握社会的成本—收益函数，就必须准确把握和度量土地利用的外部收益和外部成本。无疑，对外部性的度量绝不是一件容易的事，它不但存在着私人土地利用信息搜集的困难，而且在一些情况下甚至存在着外部性信息的不可获得性和不可度量性。例如，对农地的外部收益，即土地农业用途对国民经济和社会发展的贡献，尽管我们可以用“农业是国民经济的基础”这一经典名句来描述农业或土地农用对社会经济发展的贡献，但对其如何度量以及如何在社会收益中加以反映，却比较困难。外部性计量的困难使政策制定者难以准确测定社会土地利用净收益函数。　　第三，时滞与农地保护政策目标失误。搜集、处理变化的信息需要一个过程，政策的制定和调整也需要一个过程，而且原有农地保护政策的运行存在一种“惯性”，这种状况使农地保护政策目标与变化的客观条件之间存在一个“时滞”。时滞的存在往往导致农地保护政策目标失误。　　第四，非农地保护政策目标与农地保护政策目标的矛盾冲突。政府政策目标具有多元性，尽管从根本上讲、从长期上分析，政府农地保护政策目标的实施有助于政府政策目标的实施，并且，科学合理的农地保护政策也构成了政府政策体系的有效组成部分。但不可否认，有时政府的其他政策目标会与农地保护政策目标发生矛盾。政府政策的理性选择必然是“利之中取大，害之中取小”，这不能不影响到农地保护政策目标的确立。　　2.农地保护政策执行失效　　导致农地保护政策执行失效的原因主要有二：第一，农地保护政策执行合约的不完全性使农地保护政策具有不完全执行性。　　农地保护政策的执行离不开行政体制和行政组织网络。为保证农地保护政策的执行，上下级之间通常会采用签订责任状或目标管理责任制等形式，明确各级组织机构农地保护的权、责、利，从而在行政科层组织内形成农地保护政策的执行合约。然而，位于行政科层组织网络中不同层次和不同等级的经济当事人拥有的土地利用信息是不完全的和不对称的，这就使农地保护政策的执行合约无法避免不完全性：其一，由于土地资源既是自然界的产物，又凝聚了人类的劳动成果，具有显著的差异性、不同质性和多宜性等特性，这些特性导致土地资源定位和描述语言的困难，有时只能使用基本农田、优质农田等较为模糊的语言，这种语言上的限制导致农地保护执行合约语言的模糊或不清晰，进而引发合约的模糊或不清晰。其二，农地保护政策涉及的土地资源空间分布广、影响因素多，由于有限理性的原因，合约当事人不可能详尽了解土地资源利用的所有信息，这就不可避免地使合约存在某种可能的疏忽，并导致农地保护执行合约的不完全性。其三，出于经济合理性的考虑，当事人不可能穷尽所有的信息，而是基于成本—收益的考虑选择合理的合约完全程度。显然，这种基于经济合理性考虑的合约安排可能会偏离完全合约水平。其四，一方面，下级组织往往对土地资源的数量、质量、分布、立地条件、土地利用的变动趋势、不同用途土地净收益水平等更为了解，具有信息优势；另一方面，上级组织不但处于信息劣势，而且可能无法获得或无法确认一部分土地利用信息，这样具有信息优势的下级组织为维护自身利益，可能会进行逆向