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论我国《行政复议法》修改的若干问题 【中文摘要】欲实现行政复议解决纠纷、监督行政和权利救济的复合功能，《行政复议法》的修改和完善必须相对集中行政复议权，并引入行政复议委员会，将抽象行政行为和内部行为一并纳入行政复议范围，改书面审理方式为言词审理方式，确立复议期间停止（暂缓）执行制度，实现复议程序多元化，取消复议终局制度，确立司法最终裁判原则，以充分发挥行政复议制度专业性、便捷性等优势。 【中文关键字】行政复议；纠纷解决；监督行政；权利救济 【全文】 ? ?自20世纪90年代初期《行政复议条例》颁布和90年代中后期《行政复议法》颁行后，我国的行政复议制度在促进行政机关依法行政和保障行政相对人合法权益方面，发挥了重大作用。但随着社会的发展，通过多年实践，《行政复议法》本身的一些问题也逐渐暴露出来，及时进行必要的修改与完善也成为行政法学界和实务部门关注的焦点。本文拟就行政复议的功能定位、行政复议机构、行政复议受案范围、行政复议的若干原则与制度、行政复议与行政诉讼的有机衔接等方面的谈几点个人看法。 ? ?一、行政复议的功能再定位 ? ?在《行政复议法》甚或《行政复议条例》制定之初，行政复议的功能在理论上存在三种观点，即内部监督说、行政救济说和解决纠纷说。内部监督说认为行政复议制度是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度；权利救济说认为行政复议制度是行政相对人不服行政机关所作的具体行政行为，申请复议机关予以复查及纠正的制度；解决纠纷说认为行政复议制度是行政复议机关按照既定的程序对行政相对人与行政主体之间的争议居中裁决的制度。而立法最终采纳了内部监督说，在国务院向全国人大常委会所作的《关于＜中华人民共和国行政复议法（草案）＞的说明》中开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”随后下发的《国务院关于贯彻实施＜华人民共和国行政复议法＞的通知》中，再一次强调指出：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”尽管“较《行政复议条例》而言，《行政复议法》在行政复议范围、法律责任、对抽象行政行为的审查以及行政复议机关的级别等方面的规定确实展示了政府自我纠错、自我监督的诚意和勇气。”[1]但是，“遗憾的是，这样的定位无法将行政复议制度与其他行政制度区别开来，影响了行政复议制度的科学设计，使得行政复议在实践和制度层面上存在诸多的问题。”[2] ? ?笔者认为，行政复议的功能不应是单一的，而应是解决纠纷、内部监督与权利救济的有机结合。“法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。”[3]行政复议的第一要务应当是“积极地、动态地”实现纠纷解决，[4]“在解决纠纷的过程中，在相对人的质疑中才能暴露行政机关行使权力的工作漏洞和不足，才能更好地实现行政系统内部的自我监督。行政复议机关可以在完成解决纠纷任务的同时收到层级监督之效。”[5]而解决纠纷和内部监督的根本或曰最终目的在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。纠纷解决、内部监督和权利救济之间存在如下不可切割的联系：权利救济是对内部监督的一种监督，是对依法行政的束缚，监督行政机关依法行政是权利救济的保障，而监督行政机关依法行政和保护公民、法人或者其他组织的合法权益是借助定纷止争的过程实现的。要实现行政复议制度的上述复合型功能，就要对行政复议的若干制度重新建构，包括建立打破行政复议的条块管辖体制，建立中立、专业的行政复议机构，改变行政复议的审理方式和审理程序，扩大行政复议的受案范围，复议期间停止具体行政行为执行，取消行政终局裁决和确立司法最终裁判原则等。 ? ?二、关于复议管辖和行政复议机构 ? ?根据《行政复议法》，现行行政复议制度在管辖体制上采取由上级行政主管部门管辖不服下级行政主管部门作出的具体行政行为的行政复议案件模式，即俗称条块选择管辖和专属条条管辖，而上下级之间的领导关系影响复议案件的公正性；在机构设置上采取由内设法制工作机构具体负责案件受理、审查和裁决工作的模式，该内设法制机构并不具有独立的法律地位，也不能以自己的名义对外行使职权、承担责任，从而导致复议案件的审裁分离，影响案件处理的专业性。根据2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求，在复议管辖体制和复议机构方面，《行政复议法》的修改应相对集中行政复议权并引入行政复议委员会制度，具体如下： ? ?（一）打破条块设置，相对集中行政复议权 ? ?条块管辖体制至少存在两个方面的主要问题：第一，层级监督无异于自己作自己案件的法官，影响案件的公正处理。行政复议机关作为被申请人的上级主管部门，与被申请人之间