区域限批的法律解读.doc

区域限批的法律解读——行政法与环境法的视角 曹炜( （华东政法大学经济法学院 上海 200042） 摘 要：区域限批目前在立法以及实践上处于混乱不清的状态，由于区域限批决定的做出属于抽象行政行为中的发布规范性文件的行为，具有可以反复适用、针对不特定相对人、救济困难等特点，极易导致行政权的滥用，因此，应规范对区域限批的使用。从行政法视角上来看，这符合控权的理念和比例原则的要求以及我国行政诉讼的实际情况。从环境法视角上来看，这有利于制度之间的衔接、符合经济发展与环境保护协调发展原则的要求，有利于环境治理手段的制度化，避免“运动式”、“休克式”环境治理手段的负面影响。 关键词：区域限批；抽象行政行为；规范性文件 2007年1月，国家环保总局（现为环保部）首次启动了“区域限批”，对多个污染严重的行政区域以及企业集团实行区域及行业限批。随后，多个省市紧跟环保部的步伐，相继出台地方性的规范性文件，对一些地区、流域、行业、企业实行限批，甚至国土资源部也准备采用这一制度。然而，从理论和实践层面来看，区域限批仍然处在混乱不清的状态。在实务上，操作比较混乱，在理论上，存在很多误解。因此，要正确理解和施行区域限批，避免其所带来的负面效应，需要从理论上对其进行相应的分析，为制度实践提供理论支持。 一、问题的提出 区域限批最早的法律依据是2005年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标，生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有重大影响的建设项目。”此后，2008年6月，环保部发布了《环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称意见稿），该意见稿对区域、行业、企业限批的内容进行了详细的规定。从法律效力上来讲，该管理办法仍然没有出台，并不能成为正式的法律依据。但是这一文件对各地有关区域限批的规定的出台起到了重要的指导作用。目前，区域限批的依据是2009年10月施行的《规划环境影响评价条例》第三十条，该条规定，“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。” 由此可见，区域限批目前在法律依据上仅仅有原则性的规定，并无专门的法律、法规或者规章为其提供可供操作的制度框架，这引起了各地在具体操作上的混乱。首先，河北、广西、安徽等省已出台了专门的有关区域限批的规范性文件，而一些省市在没有出台相应规定的情况下，却已经对一些区域、流域、行业进行限批。其次，对于实施的范围，环保部意见稿并未对流域限批进行规定，仅仅规定了区域、行业以及企业限批，在实践中，一些地方环保部门规范性文件将流域限批也纳入其中，如《河北省环境保护局环境保护挂牌督办和区域限批试行办法》。再次，对于区域限批的条件，环保部意见稿进行了详细的列举，包括污染物排放超过总量控制指标、未按期完成重点污染物总量削减目标责任书确定的烟气脱硫项目以及其他污染治理重点项目、没有完成淘汰落后生产能力任务、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务等，而地方规范性文件一般选择性的对限批条件进行规定，或者创制出一些条件。如《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》规定， 对造成连片污染且不能按期完成治理的区域、环境质量持续恶化的区域可以实行区域限批。除此之外，对于区域限批的内容、区域限批的时限以及区域限批的主体，各地在规定上也十分混乱。 由上可以看出，区域限批的混乱的状态很有可能导致对相对人合法利益的侵害。要避免问题的出现，首先要从理论上对其进行分析。论证的逻辑起点在于对区域限批进行定性，解读其法律性质，从而推导出相应的法律对策。 二、区域限批的法律性质解读 对区域限批的法律性质进行定性，是理论推演的逻辑起点，只有准确界定其法律性质的前提下，才能进行相应的对策方面的研究。目前，对这一问题的研究仍然不够充分，从行政法视角来看，区域限批是抽象行政行为，属于行政规范性文件的范畴。 （一）区域限批法律性质辨析 要准确界定区域限批的法律性质，首先需要对已有的若干理论观点进行辨析，明确其中的问题所在。对区域限批的法律性质，目前主要有行政处罚说、行政许可说以及行政强制说三种观点。 1行政处罚说 学界对行政处罚的内涵有多种概括，比较权威的定义是“行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的行政行为。”行政处罚具有法定性、行政性、外部性和制裁性