预算资金分配中自由裁量权阳光财政建设制度性障碍.pdfVIP

在20世纪90年代中期以前，中国经济体制改革中虽理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已 然也时常涉及到预算管理改革的内容，但系统化的公共预 是有目共睹的事实。但是，在当前的中国政府预算管理改 算改革与制度重构则是始于20世纪90年代末期。1999年革中，作为资金供给方的政府预算部门和其他一些利益相 6月26日，李金华审计长在第九届全国人大常委会第十次 关主体，所拥有的资金结构性配给的自由裁量权，不仅未 会议上的“审计工作报告”甫一公开，《经济日报》“财金 能受到相应的制度约束，反而呈现日趋扩大的倾向。 报道”栏目头条位置上，便刊登了一篇标题 】．财政预算部门拥有的预算资金自由 醒目的文章——“预算资金在流血”。文章披 裁量权日趋扩大。 露了审计署在审计1998年度中央预算执行情 根据我国部门预算编制改革的有关规 况过程中发现的一系列发人深省的问题，引 定，将全部预算支出划分为基本支出和项目 起了社会各界对公共预算管理问题的广泛关 支出两大类，其中：基本支出是维持预算资 注。也就是在那个时候，在立法监督机构的 金使用者正常运转、完成日常工作任务的支 积极推动下，中央和地方各级政府财政部门 出，大体包括人员经费和日常公用经费两部 先后启动了以“部门预算”为核心内容的新 分；项目支出则是指行政事业单位为完成特 一轮预算管理改革。如果按照“涉及所有人 定的行政工作任务或事业发展目标的专项资 的问题应该由所有人来批准”的标准来加以 金支出。现实中，还允许作为资金使用者的 衡量，中国预算管理距离实现“依法管好百 各部门在基本支出预算控制数额内，可以根 姓钱”的目标仍然存在着一定的差距。如何 据实际情况在“目级科目”之间自主编制。因 尽可能体现预算管理中的“公共性”，也仍然 此，在基本支出管理中，资金使用者的自由 是中国预算管理乃至整个公共财政管理改革 裁量权呈现某种程度上的扩大。 要取得更大的成功所必须跨越的关卡。 在预算支出管理改革中，由于基本支出 按照定额核定，基本支出预算中政府预算部门自由裁量的 预算资金分配中自由剩量衩的主要表坝 余地相对较小。预算部门自由裁量权的扩大主要体现在项 目支出上。根据项目支出管理的有关规定，要求以三个层 在政府公共治理模式中，增加政府公共管理的透明 次项目库(预算部门必保项目库、财政部门内各业务机构 度，革除“暗箱操作”，逐步实现政府、社会、公民的共 备选项目库、资金使用者初选项目库)的形式，对项目支 同治理，已成为各国政府治理的发展潮流。在中国预算管 出进行评估，按照轻重缓急排序，根据财力可能安排，其 14lCHINAAuDlT中国牛对 最终决策权主要集中于政府预算部门。在现实预算管理 会资源的非效率使用。大量的预算超收收入，尽管需要报 中，资金使用者初选项目库的作用十分有限，并且限于人 经全国人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各 力和财力，在项目申报上，资金使用者往往将二级预算单 级财政部门相机使用，往往容易脱离立法监督机构的审查 位的申报如数上报财政部门，而财政部门内部各机构也难 和监督，加重政府财政行为的非规范化程度。 免“照本宣科”地上报政府预算部门，从而导致政府预算 例如，2003年，中央部门累计结余资金5