大清王朝的改革“新常态”引发两大病根.docVIP

大清王朝的改革“新常态”引发两大病根 1867年3月29日，正于京师任职的翁同龢晨起出门，大风迎面扑来，刹时间“黄沙蔽天”，此后一连数天，暮春之际的京城罕见地经历了狂风、扬沙、雾霾、大雨、暴雪等几种天气。在古人心中，天象诡异常与政情乖乱相伴，果然都城内外已是喧嚣一片。 与此同时，北京的政坛也已风起云涌。所有这一切，皆源自总理衙门不久前公布的一项举措：京师同文馆将添设天文算学馆。 没有顶层设计的新政 民国学者萧一山曾将一部晚清改革史划为四期：“道咸之际，海防为一时期；同治时代，自强为一时期；光绪前朝，时务为一时期；甲午以后，维新为一时期。”萧氏所言之第二阶段，即恭亲王主政洋务时期。 任何改革皆有纲领性文件，洋务新政自概莫能外，不过其总纲却极其特殊。 咸丰十年十二月初三，亲历京师横遭英法血洗之痛的奕訢，联合桂良、文祥诸大臣上奏《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》。在折中，奕訢等人认为综计天下大局，“是今日之御夷，譬如蜀之待吴”，“今该夷虽非吴、蜀与国之比，而为仇敌则事势相同。”他指出，权衡势之顺逆，事之缓急，清廷应当“灭发捻为先，治俄次之，治英又次之”，采取“外敦信睦，而内示羁縻”之方针。至于对内，平叛之外，更应厉行改革。 具体而言，恭王列出六条章程：“京师请设立总理各国事务衙门以专责成也” “南北口岸请分设大臣以期易顾也” “新添各口关税，请分饬各省就近拣派公正廉明之地方官管理，以期裕课也” “各省办理外国事件请饬该将军督抚互相知照，以免歧误也” “认识外国文学，通解外国语言之人，请饬广东、上海各派二人来京差委以备询问也” “各海口内外商情并各国新闻纸请饬按月咨报总理处，以凭核办也。” 当然，六条章程仅为治标之策，“探源之策，在于自强；自强之术，必先练兵”。故六条加练兵，便构成了洋务自强之总纲。 很快，“自强”一词便在官场流播开来，频繁使用，成为主流政治话语。如曾国藩讲：“欲求自强之道，总以修政事、求贤才为急务”，李鸿章亦步亦趋道：“知西来大势，识外国文明，想效法自强”，左宗棠也说：“至我国自强之道，莫要于捐文法，用贤才”，时任浙江巡抚杨昌濬亦认定“自强之计，宜用夷人之器，师夷人之长”。可知无论是中央枢臣，抑或地方督抚，“自强”已是共识。 不过由恭王提出的旨在自强的方案却是一份没有顶层设计的纲领。 首先，无可否认，奕訢提出的《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》实乃应对庚申国难的权宜之计，并未给出解决所有问题之一揽子办法，既无未来改革预期达到的总目标，亦未列出实现自强的具体阶段与步骤； 其次，即使这六条章程，也非协调一致的统筹规划，修舰练兵、改善外交、新设机构、关注舆情、学习语言，各举措彼此之间也看不出关联，自然形不成聚合效应； 再次，自该奏折公布后若干年内，清廷再无涉及改革总体蓝图的文件出台，这势必造成洋务新政处于走一步看一步的困境。 故从某种意义上审视，洋务运动并非一场全方位、整体性、系统谋划、步步为营的改革。 正因没有顶层设计，《剑桥晚清中国史》一书犀利指出：“自强一词就变成与其说是一个号召为革新而作真正努力的呼吁，倒不如说是一个用来为开支辩护和为官僚既得利益集团服务的口号”。 改革肇始，已坐下病根。 改革“新常态”：督抚洋务模式 中央无顶层设计，地方则各自为政，此为洋务新政另一病根。 对该问题，萧一山先生之点评可谓慧眼如炬：“参与此运动之人，亦复因各人所受外来之刺激不同，所处之地位环境不同，所得之智识见解不同，恒有未能一致之主张，结果则力量不能集中，事业导致分歧，一切之成就均属有限。”换作当今政治术语，晚清改革于地方，实际形成“督抚洋务模式”。 按照清代统治者最初的制度设计，国家权力一切集中于皇帝，督抚不过上承号令、以备策应而已。况且总督与巡抚权力大小相制、职能彼此交错，最终“往往两失其权”，难以坐大。然而太平天国期间，为依靠地方平定起义，清廷不得不放权：财政权、军事权、征税权甚至部分司法权与用人权递次掌控在督抚手中，这为其权力扩张提供了契机。奈何太平军平息，捻军再起，战时督抚体制一直未能终结，同时清廷又启动洋务新政，于是督抚们在无法侦知中央改革蓝图的情形下纷纷利用手中职权上马改革项目，从而引来清政府政治体制发生结构性剧变，出现“督抚洋务模式”。 换言之，这是一种地方性政企军教合一的管理形态。 第一，新式洋务企业多由督抚以奏请方式获准设立，而非通过总理衙门审批。如此一来，企业成为地方督抚的下属机构，创办企业则能延伸自己的经济职能。 第二，开设企业需要大量经费，除户部给予一定拨款外，更多份额仍凭地方筹措。故督抚将战时“就地筹饷”的功能扩大为筹款权。于是只要改革不停，那么督抚便可名正言顺地在本辖区加征各种赋税，将财权攥得更紧。 第三，既然自强之核心在于练兵，那么通过编练士兵，地方督抚可将战时扶植的嫡系以常备军的方式保留下来