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第四讲 公共管理职能 学习要点： 公共管理职能的基本内涵； 公共管理职能的程序性构成与任务性构 成； 前资本主义时期公共管理职能的形成背 景及特点； 资本主义时期不同发展阶段公共管理职 能的形成背景及其特点； 社会主义中国计划经济时期公共管理职 能的特点及其在新时期的发展趋势； 市场经济条件下公共管理职能存在的依 据，基本任务与运行限度。 第一节 公共管理职能概述 一、公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的一般内涵 所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担 的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的 功能作用的统称，它是职责与功能的统一。 公共管理职能则是指特定环境下，公共管理 部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担 的基本职责与所具有的功能作用的统一体。 具体理解： 1. 公共管理职能的实施者是整个公共管理系 统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理 组织。 2. 公共管理职能得以实施的依据，是国家或 社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特 定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机 构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予 它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政 权力。 一些社会性公共管理组织往往并不具 有实施公共管理的正式权力，而是依赖由 于某种特定因素而自发地形成的权威来运 行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者 组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自 身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对 它们的认同与信任。 3. 公共管理职能的内容涉及公共管理系统对 一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务， 诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教 育、医疗卫生和福利保障等。 4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功能 作用的一种反映。 5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。 由上可见，公共管理职能与通常所说 的政府职能是既有联系，又有区别的两个 不同的概念。政府职能是公共管理职能体 系的一个核心构成部分，随着社会自治能 力的不断加强和政府职能社会化改革在各 国的展开，公共管理职能越来越超出政府 职能的范围。 （二）公共管理部门及其职能的存在原因 首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社 会分工发展到一定程度的必然要求。 其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是 当代各国社会与市场经济发展的基本要求。 第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤 其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相 关。 二 、公共管理的程序性职能 （一）决策 （二）组织 （三）领导 （四）控制 三、公共部门的任务性职能 （一）经济职能 1. 宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。 2. 微观管理职能。在这里，公共组织微观经 济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组 织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的 与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活 动。 （二）政治职能 1. 民主建设。 2. 社会治安。 3. 国家安全。 （三）社会职能 1. 提供社会保障。 2. 促进公正的收入分配。 3. 环境保护。 （四）文化职能 第二节 公共管理职能的历史演变 一、传统社会的公共管理职能 所谓传统社会，有时也称为前资本主 义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与 封建社会三个发展阶段。 原始社会的公共管理职能极其简单： 首先，其公共管理职能大多数都是与谋取 生活资料的生产劳动直接相关，主要是进 行劳动分工。其次，不存在专门的公共管 理组织或职能。最后，其职能的运行方式 是习惯化、非强制性的。 前资本主义国家时期的公共职能体系 存在3个基本特征： （1）公共管理职能体系的重心相当清 晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主 或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国 家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的 反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶 级的政权与经济统治地位。 （2）包括经济、文化职能在内的社会 事务管理职能十分薄弱。这也是由其落 后的社会经