《009公众参与对控规调整影响的实证分析——以北京中心城区为例》.pdf

公众参与对控规调整影响的实证分析 以北京中心城区为例 张 磊 王心邑 【摘要】随着 《行政许可法》和《城乡规划法》颁布，公众参与已成为我国控制性详细规划调整过 程中的法定程序，然而，就其实施情况和对最终的控规调整决策的影响尚待系统评估，而已有研究主要以 定性分析为主，缺乏系统定量的分析。本文以北京市中心地区为案例，运用 logistic回归方法，对于控规 调整过程中公众参与结果和对规划管理部门决策的影响进行系统定量分析。研究发现在程序上，引入公众 参与表 为嵌入原有的控规调整程序，而非对原有开发控制体系的颠覆。第二，控规调整过程中原有以专 家和管理人员为主的集体决策模式仍然起着重要作用。第三，公众参与对控规调整决策产生了实质性影响。 【关键词】控规调整；公众参与；嵌入型制度变迁 1．引言 过去30 年，我国城市化高速推进，全球50 万人口以上的城市，超过1/4 都在中国。 中国城市化引起城市经济、社会变革的深刻变革：居民迁移频繁，城市人口快速增长；单位 社会服务功能弱化，传统单位社区正逐步弱化或减少，综合社区的数量正逐步增加；由此带 来城市开发主体和利益相关者日益多元化， 城市土地开发与建设所引起的矛盾纠纷日益成 为社会关注的焦点 （冯健，2007）。 控制性详细规划 （简称控规）作为协调城市各方开发利益的公共政策，在城市规划体系 中具有核心地位，是我国城市规划实施管理的重要平台，已成为日常规划实施管理的重要法 律文件。控制性规划编制属于规划编制环节，然而控规调整则与具体土地项目开发联系更为 紧密。作为开发控制过程中的重要一环，控规调整与大范围进行布局和结构调整的控规修编 不同，控规调整主要针对控规中一个或几个地块的土地利用性质、容积率、道路 向等指标 进行调整。一般由开发单位或与开发利益相关个人提出申请，必须经过申请、受理、论证、 审查、公示等程序由规划管理部门同意或否决修改许可。控规调整已成为各地规划部门适应 经济社会发展需要和协调土地开发各主体利益的重要手段，并已建立控规调整的日常工作机 制，例如，北京建立的 “控规动态维护”，深圳 “动态修订机制”， 广州 “动态更新维护”， 哈尔滨 “动态调整”和南京的 “调整动态性和实效性”（邱跃, 2007）。 控规调整中引入公众参与虽然会增加控规调整的成本，降低行政效率，但确有利于消除 规划部门自编自审自改、内部循环、缺乏监督的弊端，同时也可以提高决策的民主化与科学 性。《行政许可法》中明确规定涉及居民利益的行政措施必须经过法定程序，《城乡规划法》 和 《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中规定控规调整“应当采用多种方式征 规划 地段内利害关系人的意见”，这些规定将公众参与列为控规调整的必要程序，为控规调整中 的公众参与提供了法律保障。 国内城市规划管理部门业已通过网上公示、社区公示和接受信访意见等多种方式引入公 众参与。以北京为例，2007 至2008 年中心城区共受理规划调整申请800 多件，并通过网 上公示、社区公示、居民信访、居民调研等方式广泛引入公众参与，公众回馈意见数量显著 增加。然而，在城市规划研究领域，对公众参与形式、重要性的研究与讨论甚多，却缺乏系 统分析控规调整与公众参与之间关系的研究。缺乏公众参与对规划管理决策影响的实证研 究，就无法判断公众参与是否有效以及在多大程度上影响了规划决策行为。 本研究以北京中心城区控规调整为例，对不同控规调整项目的公众参与特点和其对控规 调整决策的影响进行定量研究，研究结果将更加客观而准确地揭示出公众参与的程度和影响 力，因而，对于完善城市规划实施管理中公众参与机制有着重要的实践意义。 2．文献回顾 2.1 城市规划领域的公众参与议题 公众参与作为西方政府民主决策的基本手段，自上世纪60 年代以来成为城市规划、政 治学和公共政策等理论界讨论的热点问题 （Healey 1993; Forester 1999 ），并通过法律和法规 逐步建立和加强地方政府决策必须引入公众参与的制度。在此背景下，公众参与被引入规划 领域并直接影响了城市规划理论范式的变革。上世纪六七十年代随着西方政府决策思想由代 理型向参与型转变，在美国直接催生出John Friedmann 的交互式规划理论模型 （Transactive M