《怀特：公共行政学研究导论》.pdfVIP

公共行政学研究导论 伦纳德 怀特 前 言 说也奇怪 ，评论家们过去对美 国政治制度评论时，除根据法 学家 的观点外，从未对 国家行政体系作过系统的分析 。直到最近 一些年里 ，众多的教科书还都顽固地无视这一广阔的研究领域，而 这一领域 中却包括了大量的、极为重要的、涉及各方面利益 的政 府 问题 。时至今 日，尽管许多教科书 中仍然只是用无足轻重 的章 节论及这方面 的问题 ，但肯定 的是 ：没有人再认为行政仅仅是 “一般办事员根据学者们商定的原则就能处理的琐碎事务而 已”。 实际上 ，最近二十年来 ，已有 了一些关于政府事务方面 的大 部头著作 问世 。本书的 目的，是打算概括出在美 国经历和观察到 的突出的实际情况 ，并对它们加 以分析与批判性研究。诚然 ，要 在本书有限的篇幅中达到这一 目的，并非是一项容易的任务 。任 务本身就意味着 ，随时有可能或者成为罗列琐事 ，或者成为未经 证实的概括的牺牲品。就象经过从未航行过 的水域 ，任何导 向性 的失误都会极大地增加探索的危险性。 本书至少基于 以下四种假设 ：第一，行政是一个单独的过程， 无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相 同的。因 此 ，无须对市行政 、州行政 、联邦行政本身分别加 以研究。第二， ① 来 源 ：伦 纳 德 怀特 《公共行政学研究导论》， 年版，麦克米伦出版公司。 行政研究应当建立在管理 的基础上 ，而不应当建立在法律 的基础 上 。因此 ，研 究的材料应更多地来 自美 国管理协会 ，而不是各级 法院的判决。第三 ， 目前 ，行政大体上还只是一 门艺术 ，但其转 变为一 门科学的趋势 日益具有重要意义。第四，行政 已经成为，而 且将继续是现代政府的中心问题 。 第一章　　行政与现代 国家 “管理 已逐渐成为一种专 门的事务。管理任务的困难、责任及 其复杂性不断增加 ，迄今 已涉及所有 的科学领域 ，从化学和机械 学一直到心理学和医学 。因此 ，管理领域召集 了大批富有经验和 才智、具有专业 资格和组织领导能力的男男女女为其服务 ，并雇 用律师和医生 、会计师和艺术家也来为其服务 。而管理本身 ，即 指导各方面专家的工作，就成为一种最高的专业，具有使标准、资 格、训练及技术不断进步的种种意义。” 奥利弗 谢尔登 《管理哲学》 公共行政 的范围和性质 无论是在市政府 、州政府 ，或是联邦政府行政过程都具有一 种基本 的一致性，所 以无须对此 问题作 “层次 ”上 的分类 。如果 用市行政 、州行政或联邦行政等名词来表示某种 区分的话 ，那么 这种 区分实际上并不存在 。各种基本 问题 ，诸如人 的创造才能的 发展 、个人 的胜任和廉洁 的保证、职责、协调 、财政监督、领导 能力 、士气等等 ，在各级政府 中都是一样存在 的。而且 ，行政方 面 的大部分 问题本身，就足 以打破地方政府与州政府 间的政治界 限。比如 ，卫生行政 、医生许可证 的发放、贸易的控制 、荒地 的 垦殖 ，就与市、县或州政府都有关系 。从行政 的技术方面看 ，市 政府 、州政府 、联邦政府在各 自范 围中，也没有表现 出任何 明显 的差别 。所 以，我们从一开始就确认行政是一个单独 的过程 ，即 不是把行政想象为市行政 、州行政或联邦行政 ，而是把行政 当作 各级政府的一种共同的过程 ，这一点非常重要 。 公共行政是在完成 国家的各个 目标过程 中对人与物的管理 。 这一定义强调的是行政的管理方面 ，而对行政的法律与形式方面 极轻视 。该定义将政府政务行为与其它任何社会组织，如商业、慈 善、宗教或教育等组织的事务行为联系在一起 ，认为都应 以优 良 的管理作为它们成功的要素 。它所未解决的问题是，行政本身参 与制定国家 目标达到了什么程度 ，同时它避免有关行政活动 的准 确性质 的任何争论。 公共行政的 目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源 加 以最有效能 的利用 。各种 资源 中，不仅包括拨款及公共建筑、机 械设备、高速公路、运河等物质资源 ，而且包括成百上千为 国家