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论社区法官的实践 作者：本站原创????来源：刘学灵(法学博士)????时间：2008-12-15 论社区法官的实践 ? 通过中国申诉网上海频道看到了上海市杨浦区人民法院推进社区法官工作，令人欣奋。这是中国司法改革进程中的一大创举。 自从党的“十六大”提出“推进司法体制改革”的目标以来，最高人民法院为建立健全多元纠纷解决机制做了大量的工作，国务院也已将人民调解法列入2007年的立法工作计划。从制度建设的高度去审视社区法官工作，意义显得很重大。2008年11月28日，中共中央政治局会议原则同意了中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。法院系统在司法改革报告的原则下正在进行的若干探索值得深入研讨，社区法官工作无疑是其中重要的一项。 ? 一、社区法官的由来 社区法官的雏形，始于“法官进社区”。根据《人民调解委员会组织条例》规定的人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作的原则，许多法院建立了法官社区联络点（如芜湖市弋江区法院）或社区法官工作站（如南京市栖霞区法院），定期对人民调解工作进行指导。2003年最早出现在天津市河西区的“社区法官”，实际上还不是法官，那是87名社区居委会调解主任通过法律专业培训拿到结业证，而被俗称为“社区法官”。 2006-2007年，北京市西城区法院、青岛市四方区法院、浙江省舟山市法院、上海市杨浦区法院等，开展社区巡回审判，出现了巡回法官。这是人民调解和诉讼调解相互对接的成功实践，把“法官进社区”工作推向了高潮。 上海市杨浦区法院在巡回法官的基础上，发现巡回法庭的法官因调解制度的限制无法突破“只调不判”的局限，急需通过“调诉结合”的模式，将法院审判与人民调解紧密衔接。《人民法院组织法》第21条规定：“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作。” 因此，在人民调解基础上对不需要开庭审判、但又必须法官处理的案件成为人民调解和法院审判之间的重要功能，社区法官应运而生。这正是“调诉结合”的制度基础。于是，山东省高密市法院实行每周一天法官到社区办公，南京市秦淮区法院实行了“管段法官”，北京市西城区法院直接把巡回法官升级为社区法官。 上海市杨浦区法院更是命名社区法官派遣进驻街道，建立社区法官接待日，由社区法官着力调诉衔接和诉前调解工作。上海市杨浦区法院的做法，巩固了人民调解作为前一个纠纷处理流程的成果，又形成了对法院审判作为后一个纠纷处理流程的有力配合，使社区法官成为“调诉结合”模式的执行者，从而使法官指导人民调解工作上升为法院审判前期工作向人民调解制度的延伸。 ? 二、社区法官的制度定位 从社区法官的由来中可以看到，人民调解与法院审判之间历来存在着一个中间地带，“调诉结合”模式就是健全这个制度空间的。“法官进社区”可以说是人民调解制度的一部分，但是社区法官则成为法院审判工作向人民调解工作的延伸，它是法院审判工作的一部分。 如何在人民调解与法院审判之间的中间地带建立一个长效机制和工作制度呢？社区法官通过“调诉结合”模式能否成为这一司法改革举措的实践者呢？我们有必要进一步从制度层面加以研究。 从多元纠纷解决机制的高度看，调解、仲裁、审判是相辅相成的制度安排，其中调解相对于仲裁和审判来说，具有更大的多样性，有民间调解、人民调解、诉前调解、审判调解、庭外调解等等。民间调解可以纳入于人民调解，庭外调解可以纳入审判调解，唯独诉前调解地位不易确定。但是，诉前调解应归属于人民调解制度还是归属于法院制度，这是必须搞清楚的。 根据人民调解制度中调解自愿、调解协议属合同性质、无法律时可依道德规范、不得阻止当事人起诉等原则看，人民调解的效力和局限性很明显。在人民调解制度的基础上，增加制度创新并无法改变这些基本原则的限制。所以，增加调解的效力、最大可能地减少纠纷，十分有效的做法就是强化诉前调解。诉前调解是“调诉结合”模式的关键点，让法院的审判职能延伸是唯一的好办法。作为法院制度的延伸，诉前调解可以解决调解的效力问题。 早年的“马锡五审判方式”，改革开放初年的民事调解法庭，《法院组织法》第21条处理不需要开庭审判的民刑案件的职能，都是良好的实践经验和制度基础。 因此，对于社区法官这一新生事物来说，放弃从人民调解制度上进行改革的努力，转而从法院制度改革上下功夫，将是十分有必要的。 ? 三、理念和历史渊源 如果人们接受司法最终解决纠纷的理念，那么应该不会将此理解为司法解决一切纠纷。社会纠纷和经济纠纷的多样性，客观上需要多元纠纷解决机制。寻求非诉讼纠纷解决方式（Amicable Dispute Resolution，简称ADR），已经是一个世界潮流，它不仅在中国，而且在国外，都是有历史渊源的。 中国自古以来，崇尚“和