论行政程序法的功能(论文资料).docVIP

论行政程序法的功能 王万华* 【】【】如社会服务职能和社会管理职能替代阶级统治职能成为政府的主要职能，政府与公民关系由二元对立结构向一体包容关系转换等等。这些变化客观上需要政府调整自身的行为方式，以适应新的决策环境和履行新的职能。行政程序法的制定显现了对这一需求的回应。正是行政程序法所规定的正当行政程序制度一方面建立了新的行政权力规范机制，使得对行政权力的制约由实体法扩展至程序法，由法院的事后监督扩展至相对人的事前参与，为相对人面对现代“行政国家”提供了有效的权利保护机制；另一方面在行政机关与相对人之间建立了良好的信赖与合作关系，减少了二者的摩擦，增强了公共决策与行政决定的可接受性，使行政机关得以更好应对日益复杂的公共决策环境，完成日益繁重的政府职能。 一、承载宪法关于行政权力的行使遵循正当法律程序的要求，建立普遍适用的正当行政程序制度 正当法律程序的理念源于英国普通法上的自然公正原则，所谓自然公正，是指任何人基于其固有的理性认为正当者。根据Ridge v. Baldwin一案的阐述，自然公正包含三项要素：（1）在公正的法庭前听审的权利；（2）获悉指控的权利；（3）就指控进行答辩的权利。自然公正原则最初只适用于司法程序，后来扩大适用于行政程序中。根据英国议会委员会的建议，行政程序中的自然公正包括以下要素：（1）通知当事人；（2）当事人有表示意见的机会；（3）决策者应该公正；（4）决定应当说明理由；（5）告知当事人救济途径等。英国普通法上的自然公正原则所体现出来的程序正义思想为美国法律所承继。美国宪法修正案第5条、第14条规定联邦和州“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”，这标志着“正当程序”在美国作为一条宪法原则得以确立和保障，是公民在宪法上所享有的权利，任何制定法和权力行使机关不得侵犯。根据美国法院的解释，正当程序条款包含“实质意义上的正当程序”和“程序性正当程序”两种含义，前者要求任何一项法律必须符合公平与正义；后者要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人享有要求听证的权利。《布莱克法律辞典》对程序性正当程序的解释是：“任何权益受判决结果影响的当事人有权获得法庭审判的机会，并且应被告知控诉的性质和理由……合理的告知、获得法庭审判的机会以及提出辩护和主张都体现在‘程序性正当程序’中”。宪法的规定最初只适用于刑事审判领域，后来逐渐扩展到行政领域，成为规范行政权力的最基本的原则。发端于本世纪60年代的程序性正当程序革命，更是将宪法规定的程序性正当程序的适用由传统的普通法上的权利扩大至由政府通过制定法给予公民或企业的“特权”，从政府获得福利津贴、公共住房、营业执照、政府合同等“特权”也受程序性正当程序的保护。德国和日本作为二战的战败国分别于战后制定了新的宪法，这两个国家各自在宪法中明确了正当法律程序原则和尊重公民人性尊严的新宪法理念。如《日本国宪法》第31条规定，“任何人未经法律规定的程序，不得剥夺生命、自由和财产，也不得处以其他刑罚”； 《日本国宪法》第13条规定：“全体国民都作为个人而受到尊重。对于生命、自由和追求幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法以及其他国政上都必须受到最大限度的尊重”。德国基本法第1条规定：“人之尊严不可侵犯，一切国家机关均有尊重和保护此尊严的义务”。德国宪法法院院长将宪法上的基本权利解释为“不仅作为个人的权利，而且作为一切法律秩序的价值标准”，行政机关在适用法律时，必须考虑公民的基本权利，公民不再被视为行政管理的客体，而是享有公法权利的独立主体。 宪法中确立的行政权力的行使应当遵循正当法律程序的原则，需要制定法将之具体化、制度化，建立正当行政程序制度。作为宪法下一位阶的法律，行政程序法直接承载了宪法中关于权力遵循正当法律程序行使的要求，规定了正当行政程序制度，使宪法的原则规定制度化。美国1946年制定的《联邦行政程序法》以正式听证制度为核心，规定了制定法规与行政裁决程序，适用于行政机关制定法规与进行裁决的行为，将宪法中的正当法律程序条款具体化。而日本1993年制定的《行政程序法》旨在确立公正、透明的行政程序，保护国民的权益，维护国民对行政的信赖。日本行政法学者盐野宏教授认为日本《行政程序法》中的正当程序包含四项原则：（1）告知听证；（2）阅览文书；（3）理由附记；（4）行政处分基准之设定与公告。我国台湾地区学者则认为台湾地区行政程序法规定的正当程序包含四个要素：（1）公正作为的义务。通过回避制度、组织合法、禁止片面接触体现。（2）受告知权。即行政程序的当事人或利害关系人有即时获悉与其利害相关的事实与决定的权利。（3）听证权。即当事人享有对指控或不利决定进行答辩与防御的权利。（4）说明理由义务。