行政学之研究.pdfVIP

行 政 学 研 究 伍德罗.威尔逊 我认为任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。因此，如果我们 需要以某种事实来论证这种情况的话；著名的行政学实用科学正在进入我国高等学校课程的 事实本身；则证明我们国家需要更多地了解行政学。然而，在此无需说明，我们并非要调查 高校教学计划来证明这一事实。目前人们称为文官制度改革的运动在实现了它的第一个目标 之后，不仅在人事方面，而且在政府机构的组织和方法方面都必须为继续扩大改革努力，这 是我们大家几乎都承认的事实，因为政府机构的组织和方法同其人事问题一样需要进行改进， 这一点已经十分明显。行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什 么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成 这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供 这种启示。 但是，我们在进入这种研究之前，需要做到下列几点： l．考虑其他人在此领域中所做过的研究。即是说，考虑这种研究的历史。 2．确定这种研究的课题是什么。 3．断定发展这种研究所需要的最佳方法以及我们用来进行这种研究所需要的最清楚的 政治概念。 如果不了解这些问题，不解决这些问题，我们就好像是离开了图表或指南针而去出发远 航。 一 行政科学是已在两手两百年前开始出现的政治科学研究的最新成果。它是本世纪，几乎 就是我们这一代的产物。 它为什么姗姗来迟？它为什么直到我们这个忙的几乎注意不到它的世纪才出现？行政 机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政 府的最显露的方面，当然，它的历程也和政府一样悠久。它是行动中的政府，人们很自然地 希望看到政治学的论著者在系统思想史的很早时期即已引起对行动中的政府的注意，并激发 他们进行仔细的研究。 但是，事与愿违。直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并且已经开始长出独具 特色的系统知识之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统地进行论述。 直到今天，我们所拜读的所有的政治学论著者都仅仅围绕下列问题进行思考、争辩和论证： 政府“构成方式”；国家性质，主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心 内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。下列范围广泛的理 论领域是存在激烈论战的中心地区：君主制对民主制进行攻击，寡头政治力图建立特权的堡 垒，专制制度寻求使其所有竞争者投降的要求得以实现的机会。在这些理论原则的激烈斗争 中，行政机关不能中断其自身的思考。经常出现的问题是：由谁制定法律以及制定什么法律？ 另一个问题是如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦地实施法律。这一问题被看做是 “实际工作中的细节问题”，在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理。 政治哲学采取这种方向，当然不是一种意外现象，不是出于政治哲学家的偶然性偏爱或 反常行为。正如黑格尔所说的，任何时代的哲学“都只不过是抽象思维所表现的那个时代的 精神。”而政治哲学也和其它任何种类的哲学一样，只不过是举起了反映当代事务的一面镜子。 在很早的时代，麻烦的事情几乎都出在政府结构方面。因此，结构问题就成为吸引人们思考 的焦点。当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意 的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令行事，驱使着 1/12 人们，从来没有想到过要征询人们的意见。那时候没有使财政人员感到麻烦的公共收入和公 债的复杂制度，因此也并不存在感到此种麻烦的财政人员。所有掌握权力的人员都不会对怎 样运用权力长期茫然不解。唯一重大的问题是：谁将掌握权力？全体居民只不过是处于管辖 之下的人群；财产的种类很少，当时农庄很多，但却没有股票和债券；牲口远比既得利益集 团的数目多。 我曾经说过，这一切都是“早期时代”的真实情况。在相对较晚的时期，这些情况也基 本上是真实的。人们无需追溯到上一个世纪去探寻目前贸易上的复杂性和使人困惑的商业投 机行为是怎样产生的，也无需这样做来了解国家公债是怎样奇异地诞生的。毫无疑问，仁慈 的贝斯女王 曾经认为 16世纪的垄断资本极难驾驭，要想不烫伤她的手指是不可能的。但是 在 1