我国乡镇选举改革及体制约束.doc

第 29 卷 第 2 期 2012 年 3 月  深圳大学学报 （人文社会科学版 ） Journal of Shenzhen University (Humanities ＆ Social Sciences)  Vol．29 No．2 Mar． 2012  我国乡镇选举改革及其体制约束 陈家喜，黄卫平 （深圳大学当代中国政治研究所，广东深圳 518060） 摘 要 ：乡镇选举改革是我国基层民主发展的突破和政权民主的发端 ，在我国政治发展进程当 中具有战略性意义 。由于面临来自政治 、法律和制度等层面的冲突 ，乡镇长直选的改革试点最终停 滞不前 。随之出现的乡镇党委公推直选 ，经过广泛试点后仍然面临着与现行人大制度和干部选拔制 度的紧张关系 。因此 ，乡镇党委公推直选持续停留在非制度化 、非持续化和难以升级的困境之中 。 关键词 ：乡镇长 ；乡镇党委 ；直接选举 ；公推直选 中图分类号 ： D 621.4 文献标识码 ：A 文章编号 ：1000－260X（2012）02-0100-05  20 世纪 90 年代末兴起的乡镇选举改革 ， 被视 为我国基层民主的升级和政权民主化的发端 ， 这一 改革的突出意义在于在国家政权层面进行直接选举 或者竞争性选举的试验 [1]。 然而 ，值得注意的是 ，乡 镇选举改革经过了从乡镇长直选到乡镇党委公推直 选的阶段转换 ，改革试点得到推广和扩散 ，但是十余 年的探索并没有如基层民主那样出现制度化和升级 化的趋势 。 作为深化基层民主和党内民主的乡镇选 举改革 ，遭遇向上升级的 “天花板 ”。文章通过对我国 乡镇选举改革的历程回顾与阶段转换的动因分析 ， 力图解析当前困扰乡镇选举改革的制度与体制根 源 ，并在此基础上探讨这一改革的发展路向 。 一、乡镇长直选改革的肇始与扩展 与改革进程同时起步的农村基层民主 ，在 20 世 纪末终于出现升级的迹象 。 1998 年末 -1999 年初 ， 四川省遂宁市步云乡和广东省深圳市大鹏镇分别进 行乡镇长的直选试验 。 乡镇长选举改革在吸收了村  委会选举的基础上加以形成新的选举办法 。 在步云 乡长直选过程中 ，党组织 、人民团体 、群众组织以及 30 人以上选民都可以参与推荐候选人 。 随后召开由 村干部 、 村民小组组长和村民代表组成的选区联席 会议 ，对初步候选人进行票决确定 2 名正式候选人 。 最后这 2 名候选人与党组织推荐的候选人 （党组织 推荐候选人直接进入最后环节 ）开展 “竞选 ”活动 。全 乡选民通过正式投票选举产生正式的步云乡长 。 待 正式选举结果公布后 ， 步云乡又召开人大会议确认 这一选举结果 。与步云乡长直选的做法类似 ，大鹏镇 长的直选分为三轮产生 ：第一轮是全镇所有选民 “海 选 ”产生镇长初步候选人 。 第二轮投票由全体党员 、 干部 、职工和户代表参加 ，产生 1 名正式候选人 ，经 组织部门确认后推荐给镇人大 。 第三轮投票是大鹏 镇人大等额选举产生镇长 [2]。 乡镇选举改革的出现 ， 显然与村级选举及其所 累积的选举技术与压力有着密切的关联 。 长期以来 的村级选举实践 ， 使农民了解了选举知识和选举功 能 、培育了选举意识和选举技能 ，从而为乡镇长选举 收稿日期：2012-01-22 基金项目：国家社科基金 “公推直选模式优化与党内选举制度创新研究 ”（11BZZ024）；广东省哲学社科基金 “公推直选与党 内选举改革研究 ”（GD10YZZ01） 作者简介：陈家喜 （1976— ），男 ，安徽定远人 ，政治学博士 ，深圳大学当代中国政治研究所 （管理学院 ）研究员 ，复旦大学公共 管理博士后 ，从事政治学 、公共管理研究 ；黄卫平 （1954— ），男 ，广东开平人 ，深圳大学教授 ，当代中国政治研究所所长 ，从事政治 学 、公共管理研究 。 第 2 期  陈家喜 ，黄卫平 ：我国乡镇选举改革及其体制约束  · 101 ·  改革奠定了社会基础 。 村委会选举所形成的程序性 合法性基础 ，以及村干部在村民中的支持率提高 ，也  不顾甚至随意违反现行宪法和法律去追求民主 ，其 最终结果只能是民主和法治两败俱伤 ， 给国家和人 对乡镇干部领导权威形成了倒逼压力 。然而 ，乡镇选 民造成严重的损失 ”。 [5] 这一批评使乡镇直选的改革 举改革兴起的另一个直接原因在于中央推进基层民 主的精神为地方推进乡镇长直选提供了政治合法 性 。 许多乡镇长选举改革的主持者都将党的十五大 文件中关于发展基层民主 ， 健全民主选举制度的规 定作为改革合法性的重要来源 。 正是在党的十五大召开后的一段时间内 ， 我国 一 度 出 现 乡 镇 选 举 选 举 的 “高 潮 ”。 从 1999 年