城市化_农地制度与迁移人口社会保_省略_个转轨中发展大国视角与政策选择_陶然.pdfVIP

2005 年第 12 期 城市化 、农地制度与迁移人口社会保障 ———一个转轨中发展的大国视角与政策选择 陶　然 ( 中国科学院农业政策研究中心 　100101 ;英国牛津大学中国学术研究中心) 徐志刚 ( 中国科学院农业政策研究中心 　100101) 　　内容提要 :城市化过程中的流动人口,农村内部农地调整以及农用土地非农化问题是 现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题 。这三方面问题具有非常紧密的关联 , 需要一个整体思路来进行分析 ,更需要在此基础上给出系统 、具操作性的解决方案 。本文 在对这些问题及其政策关联性进行剖析的基础上 ,揭示了中国户籍制度与农地制度改革在 一个大国的转轨与经济发展过程中的特殊性 ,并提出一个政策组合 ,试图在改革现有土地 征用制度的同时 ,通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种 良性 的城市化机制 ,从而实现户籍制度和农地制度改革的突破 。 关键词 :城市化 　农地制度 　社会保障 一 、引　言 在过去 20 多年的经济转轨过程中 , 中国取得了突出的经济发展绩效 。毫无疑问,持续的高经 济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进 。但进入 20 世纪 90 年代 中期以来 ,渐进式改革所带来的矛盾开始凸显 。在诸多问题中 ,缺乏永久迁移的不完全城市化 、农 村土地产权的不稳定性 , 以及城市化 、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。 在中国的城市化过程中 , 由于户籍制度改革的滞后 ,人 口流动在很大程度上表现为单身 、短期 迁移 ,大量农业人口虽然已经在城市就业 ,但却无法获得当地户 口和相应福利 ,很难在迁入地定居 下来 。而进城农民工缺乏户口和相应的社会保障使得他们无法切断与农村土地的关系 ,这种 “离 乡不放土”的迁移模式对现行农地制度的稳定性提出了挑战 。在人口变动等多种因素的作用下 ,农 村土地不得不进行定期 、不定期的大 、小调整 ,农户家庭长期承包土地的权利难以实现 。同时 ,在城 市化和工业化加速的背景下 ,政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途 ,使得农地 使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制 ,并由于补偿方式不当、标准偏 低带来了一系列社会矛盾和冲突 。 城市化过程中的流动人口迁移问题 、村庄内部农地调整问题乃至于农地非农化问题 ,都是现阶 段中国转轨与经济发展过程中面临的重大政策问题 。在每个问题上 ,学术界已经进行了相当多的 研究 ,但上述三方面问题相互之间有非常紧密的关联 ,需要一个整体思路进行分析 ,更需要在此基 础上给出具有可操作性的解决方案 。本文在分析流动人口、农地调整和土地非农化三方面存在问 　作者感谢 Urban China Research Network (UCRN) in Albany , New York 的资助 , 以及黄季　研究员 ,Scott Rozelle , 沈明高教授 , 汪晖教授 ,刘明兴博士提出的建设性批评和启发性建议 。感谢匿名审稿人的意见 ,文责自负 。 45 陶 　然 、徐志刚 :城市化 、农地制度与迁移人口社会保障 题的基础上 ,对政府主要政策反应进行了评估 ;并揭示三者的政策关联性和中国户籍和农地制度改 革在一个大国的转轨与经济发展中的特殊性 ;最后提出一个系统性解决上述问题的政策组合 , 同时 测算了一个财政预算平衡方案来说明政策组合的可行性 。 二 、主要问题和政府政策反应 ( ) 一 城市化过程中的流动人口 虽然过去 25 年的经济改革逐渐放松了计划经济时期采取的限制劳动力流动的措施 ,但不同于 其他很多发展中国家的永久的、家庭为主导的人口迁移 , 中国劳动力流动的模