三网融合产业监管法律制度和研究.pdf

摘 要 近年来，三网融合问题研究一直是经济学、法学和政治学等学科研究热点。 目前，中国以广电业和电信(互联网)业部分业务双向进入为特征的融合试点 工作推进速度缓慢，甚至有学者因监管体制障碍对融合的前景持悲观的态度。 从国外三网融合的实践经验和中国三网融合试点中监管体制困境看，监管法律 制度的应然性研究，以及设计出现实可行性的监管制度具有急迫性。目前，学 界从经济学规模经济和竞争的角度研究三网融合的重要性和融合的模式的论著 比较多，而从法学角度系统研究三网融合监管法律制度论著鲜见。作者从经济 法视野研究中国三网融合进程中存在的监管法律问题，通过借鉴国外三网融合 的经验，重构三网融合的监管理论和制度。 界定三网融合概念为三网融合监督的法律制度研究奠定基石。三网融合的 概念还没有一个确切的定义。与三网融合相关的信息、传输、传媒、电信、电 讯、通信等概念在中国学术界和实务界中使用混乱，增加了给其统一定义的难 度。三网融合实质是数字技术和传输技术发展引起电信网、互联网和广电网之 间的产业融合。三网融合产业的自然垄断性、外部性和公共性特征说明产业监 管的必要性，自然垄断理论和可竞争理论等产业监管理论提供了监管正当性的 理论证据。国外三网融合经验启示，三网融合取得成功首先要制定融合的相关 法律和建立融合监管机构，融合过程在法律控制下运行，融合完成后对其监管 要求会更高。中国尚处在社会和经济转轨时期，各种利益和矛盾交织在一起， 三网融合需更应在监管法律控制下进行。现阶段三网融合选择业务融合模式是 较优选择。网络融合不断深入对现有的监管法律理念和具体制度都提出了挑战。 三网融合产业监管的法律理念需要更新，监管法律应以社会为本位，正确 处理监管过程中的公正、公平和效益关系。产业监管的目的很多，就中国三网 融合监管来说，主要集中在消费者利益的保护和三网融合产业市场的有效竞争。 产业监管的法哲学基础体现在市场自由和秩序关系的基础上，具体制度设计表 现为自由与控制的平衡。监管的合法性理论为中国三网融合监管合法性提供理 论依据。宪法是产业监管法律的渊源和监管权力行使的根本依据。 产业监管权必须要有相应机构来行使，监管机构的设立模式和监管权力的 分配构成了监管法律体系。监管权在全球的兴起和权力配置嬗变，从实然角度 证实监管的必要性和权力配置的科学性。中国三网融合产业监管机构的演进和 现有监管机构的职权配置的现状，说明其权力配置分散和职权划分不清等问题 已经直接影响到三网融合的进程。发达国家在产业融合法律中明确规定监管机 构的职权，并建立形式各异的统一监管机构模式，统一性和独立性是监管机构 的共同特征。中国监管机构重构时要考虑产权构成、市场结构、党政分开与竞 争监管机构关系等因素。还应坚持网络和内容分开监管网络和内容，成立两个 独立机构分别监管三网融合产业的内容和网络，并成立一个常设的综合性机构 协同两个独立监管机构。 监管机构的监管界限就是市场失灵，市场在资源配置中起决定作用。监管 机构权力范围随着市场发展而改变。三网融合产业在完全自然垄断的情况下则 不存在竞争，产业市场化是竞争的基础，市场竞争才是产业监管的土壤。针对 三网融合相关产业现有的市场准入制度合理性分析，提出重构中国的三网融合 产业的市场准入制度。产业监管重点由经济性监管向社会性监管过渡。网络监 管以经济性监管为主，其监管重点由价格监管、互联互通、质量监管等，转变 为稀缺资源配置、普遍服务等。网络内容监管以社会监管为主。三网融合后， 信息量暴增，互联网和传统的广播电视内容安全、消费者利益保护、未成年人 利益保护等问题要求加强社会监管。中国对三网融合产业应实行网络和内容分 立监管模式。广电的有线电视网络或其他的电子信息网络归于统一的网络监管 部门监管。网络内容监管应由一个内容监管部门统一监管。 如何行使好监管权，这会涉及到监管的手段和监管的程序。现有三网融合 产业的监管手段存在一些不能适应融合市场发展需要的地方，应适时改变监管 手段。监管权行使除使用传统的行政手段外，还要创新新的手段。法律程序不 仅有工具价值还有自身的价值。监管权是公权力，现代社会的监管采取概况授 权的方式，这就要求权力应严格按照程序使用。 监管者由于有国家授权作保障，并享有立法权、许可权、处罚权等重要权 力，使其在多数情况下相对被监管者(即使是实力雄厚的)处于优势地位，而 且监管者天生就有权力扩张的倾向，监管机构总在力图使其拥有准入和许可权 的种类和数量。那么一个问题被提出：谁来监督监管者