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政府管制、法律软约束与农村基层民主 章奇 中国社会科学院世界经济与政治研究所 刘明兴 北京大学政府管理学院 陶然 中国科学院农业政策研究中心 摘要 自1998年《村委会组织法》正式颁布，实现村一级的民主（自治），已经成为法律约束。但是，对中央政府来说，它需要地方政府来执行自己所下达的各项管制任务，但又不提供资金，这样地方政府有理由自行收费以弥补成本。并且由于信息不对称，地方政府收取的费用，可能会大大超过实施中央政府管制政策所要求的水平。如果完全实现村级民主自治，地方政府搭车收费的行为会导致很高的成本，这样，地方政府很有可能出于自身利益的考虑而不支持甚至抵制村级民主自治。中央政府为使地方政府完成管制任务，也可能默许地方政府的“反”民主行为。从而出现所谓的“法律软约束”问题。 第一节 引言 近年来中国农村有两个现象值得注意，一是包括农村税费负担问题在内的农村社会、经济等问题变得更加严重，另一个是中国农村基层民主建设工作经由上至下的方式在农村中开始全面展开。然而，这两个看起来存在明显矛盾冲突的现象却并行不悖，从而为我们提供了一个很好的研究对象。由于中央政府自80年代以来的确投入大量资源以推动农村基层民主建设，1998年更通过了《村委会组织法》，从而以法律的形式确定了农村基层民主的框架和基本内容。因此，对上述矛盾现象的一个直接解释就是因为地方政府的阻挠，农村基层民主建设并没有得到真正的贯彻和实施。但这样的回答过于简单，因为在中国这样一个中央政府高度集权的国家，即使中央政府和地方政府存在利益冲突，如果中央政府愿意的话，它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图。同样，果真得到中央政府的大力支持，则农村基层民主建设步伐将大大加快。不过，如果由于某种原因，并且这种原因和中央政府的政策直接相关，使得地方政府有法（《村委会组织法》）不依，而中央政府对地方政府的违法行为表示默认，则出现前文所说的看似矛盾现象的出现也就不足为怪了。我们把中央政府出于政策原因而默许地方政府抵制农村基层民主的现象称作“法律软约束”。 这里借鉴了“预算软约束”（Soft Budget Constraint, SBC）概念，后者已经在经济学界中得到了极为热烈的讨论。科尔奈（Kornai 1980, 1992）首创性地利用这一概念来分析传统计划经济体制下政府不得不追认企业亏损的事实，并继续对绩效差的企业提供资金支持。经过时间的检验，对预算软约束的分析和应用已经超出了传统计划经济的范围，在转型经济中私有化后的企业仍然存在着预算软约束的现象并不新鲜，即使是在成熟的市场经济国家，预算软约束现象也可能处处存在（Kornai, Maskin Roland 2003）。例如已经被广泛引用的克莱斯勒汽车公司破产事件，亚洲金融危机期间的长期资本管理公司（LTCM）破产事件等等，政府都出面对陷入财务困境的企业进行了援助。而韩国大型企业集团、日本的大银行财团长期处于预算软约束状态之下，也是众所周知的事实。越来越多的研究者承认，只要一个组织（例如企业、银行）的赤字可以部分甚至全部地由其它组织（政府或其它银行、企业）——可以称之为支持组织（Supporting Organization）——所支付，从而不会因为财务问题而破产，预算软约束现象就会存在（Kornai, Maskin Roland 2003）。早期的研究一般把预算软约束的形成看作是外生变量（Kornai 1979,1980;Hillman 1987; Goldfeld Quandt 1988; Schaffer 1989; Schleifer Vishny 1994），近年来的研究则将预算软约束看作是内生变量（Qian 1994;Dewatripont Maskin 1995;李稻葵 1992，1998；Bai Wang 1998a,1998b; Huang Xu 1998; Qian Roland 1998; Dong Putterman 2002；Kornai, Maskin Roland 2003）。从而使问题的关键不再是人们是否想获得软预算约束，而是使具有硬的或软的预算约束的条件或环境是什么。其中值得一提的是Dewatripont Maskin（1995）所建立的一个动态承诺机制模型，在这个模型里，预算软约束被看作是内生于特定体制，即当事人由于知道他必然会得到追加资金而不采取有效行为，或从事无效行为。其含义也很明显，除非使硬化预算约束的承诺真实可信的制度已经确立，硬化预算约束的承诺就不会是真实可信的。 林毅夫及其合作者的工作将预算软约束的研究向前推进了一步，他们指出，如果政府要求企业承担某种政策性的任务，从而使得企业的技术选择不符合经济中的比较优势，那么就向企业施加了所谓的“政策性负担”，政府因而