地方政府债务可持续性研究.ppt

地方政府债务融资可持续性 ——理论探讨、风险评估及未来改革设计 发改委投资研究所 林勇明 2014年2月 总的结构 理论——现状——未来改革。先探讨一般性规律，再以此来分析现状问题， 再针对问题设计未来的改革方向与措施。 体会：第三部分能否提出有新意、可操作性较强的意见，取决于第二部分能否把问题诊断清楚，而这又取决于“理论部分”是否把普遍规律搞清楚，并建立起较完备的分析框架。 　课题的“解题”与研究角度 1．地方政府的内涵。是“a regional government”还是“regional governments”? 是个体还是整体？在文中，我们更多的时候是把地方政府当作一个整体来探讨。当然，整体的研究往往离不开对个体的分析、把握。 　2．可持续性的内涵。风险有短期与长期、显性与隐性、结果表现与制度原因。风险的分析显然有：侧重地方政府内部财务指标、各变量关系的角度以及将地方政府融资行为与结果放到一个更大的宏观经济系统中来作分析的角度——“量的”与“质的”分析。我们课题在理论部分试图兼顾到这两者，在现状与改革部分，更多的关注“质的可持续”、长期风险的防范以及针对这两者的“制度性解决方案”。 　　 理论篇包括三部分: １．从宏观视角看，发现普遍规律——地方债务融资存在两面性：适度有效率，过度不安全。 ２．那么，如何定量、定性地把握，做到安全效率兼顾——本课题提出了“效率线+安全线”的分析方法。 ３．“可持续性的探讨”包括：质的可持续性、量的可持续性——前者主要作模式与制度性的分析，后者主要发现并确定地方债务风险的影响因素及其相互关系。 一、从宏观视角看地方政府债务融资 （一）地方政府适度举债具有公平与效率两方面的合理性 从公平方面讲，年份的未来财政收入提前在现在使用。因此，以债务融债来搞具有长期收益性的公共投资——在适度规模范围内，辅以合理的期限配置——将有利于抹平成本在整个收益期内各时段的分布，实现“成本-收益”的代际公平。不举债对当代人不公，过度举债对未来人不公。因此，贵在“规模适度”与“期限合理”。 从效率方面讲，基础设施在供给上存在着“不可分性”与“配置上规模的初始集聚性”的特点，也就是说，需要整个项目（有时是整个网络）建成后，才能投入使用而产生效益。如不通过举债，只依靠地方政府当年的自有财力，一年建一段、建一部分，若干年建成后才能投入使用，从地方经济与项目收益的角度看，都会造成效率上的损失。 （二）地方政府债务增长具有阶段性的特征 地方政府大量负债可能是特定发展阶段特殊需求的结果。从国际经验上看，这主要表现在工业化、城镇化加速发展阶段。从各国发展的实证经验看，经济高增长期也确实伴随着公共部门投资的高增长。 我国前阶段地方政府债务融资高增长符合这一阶段性特征。可以说，前阶段我国地方政府债务融资的扩张，是由工业化、城镇化加速发展引发巨大投融资需求的合理性因素与诸多体制、机制不完善造成的不合理因素，叠加在一起所共同形成的——地方政府融资平台“创新”既有合理“补位”的一面，也有不合理“越位”的一面。 （三）政府债务规模与经济增长之间呈现倒U型关系 经济学研究表明，地方债务规模对经济增长之间呈现的是一种倒U型关系——也就是，在达到某一负债水平之前，地方债务率的增加，总体上对经济增长率有积极的贡献；但随着负债率超过了某个临界点，经济增长率则会随着负债率的增加而下降。 史朝阳（2012）的实证研究表明，对于我国东部地区经济发达省份来说，当基础设施投资率在21%以下时，基础设施投资率的增加可以促进经济增长，而一旦超过21%，基础设施投资率的增加便可能会不利于经济增长。 Pattillo et al.(2002) 将外债余额与GDP 之比作为外债负担的替代变量，发现发展中国家外债对经济增长影响在35%-40%左右出现了拐点。 （四）地方政府过度举债会影响宏观经济的健康 1．地方债风险对经济发展的不利影响： （1）债务负担影响到地方政府提供公共服务的能力；（2）干扰了金融市场的健康发展；（3）减少了基础设施的增长空间；（4）实体经济的增长潜力受影响而出现下滑。 2．地方债风险是如何传导的？ 因为地方债务最终的偿还者为政府，因此，当债务风险积累到一定程度时，无论地方采取增税的办法，还是中央通过通货膨胀的办法，都会对经济增长造成不利影响。税收增加会导致投资成本的增加，从而减少资本收益，降低国内投资。而通货膨胀则会导致价格上涨，生产下降，最终带来经济增度的下滑。此外，地方政府债务风险到了一定程度，也会影响金融系统的资金供给、推动贷款利率上升而影响整体经济的健康发展。 （五）不同储蓄率与经济增速构成的宏观经济情景对债务风险也有着明显影响 判断地方债务的“宏观风险