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【法政时评】 对农村集体土地征收补偿范围的反思 申建平 摘 要：在制定 《农村集体土地征收补偿条例》之际，征收补偿范围应与提高补偿标 准一样值得关注。宅基地使用权 的无期限性意味着宅基地实际上 已经演变为近乎农 民 的私产。宅基地使用权取得的无偿性是基于集体土地所有权产生的历史背景这一深层 原因，但并不能成为征收不予补偿的理 由。 《物权法》第132条原则性规定土地承包经营 权人有权获得补偿，这条规定仅具有宣示作用。我国目前的法律实际上并未将土地承包 经营权作为独立的征收对象，真正纳入征收补偿范围。这不仅与土地承包经营权的物权 性质相悖，而且也严重侵害了农民的合法权益。房屋作为农民惟一可以享有所有权的不 动产，其重要性不言而喻，而现有的补偿标准实际上是将农村房屋作为动产进行补偿 ，根 本就没有体现房屋的不动产价值。这是对农民私有财产的极大漠视 。农民的房屋不应 通过地上附着物的形式进行补偿 ，而应作为独立的征收对象进行合理补偿。 关键词：集体土地 宅基地 土地承包经营权 农村房屋 我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会 问题的质问。改革并完善 集体土地征收制度成为当务之急。在刚刚闭幕的十八大报告中专 门提到了改革征地制 度 ，提高农 民在土地增值收益 中的分配 比例，这是征地制度改革内容首次写进党代会报 告。温家宝总理在参加天津代表团讨论时亦强调，本届政府任期内，重点抓紧制定农村集 体土地征收补偿条例。可见，国家 已经将征地制度改革提到了很重要的地位 。而在 2012 年 11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过了 《中华人 民共和国土地管理法修正案 (草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。修正案草案获得通过，也为 《农 村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。虽然 目前具体修改条款还未可知， 但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，由此可见，提高农村集体土 地征收补偿标准，是众望所归之举。农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着 国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至社会稳定，必须以极其慎重的 态度对待征收。那么，在制定集体土地征收补偿条例之际，有必要对承载着保民生、促发 展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行反思与制度重构。 要真正地保证被征地农民的权利，除了提高征收补偿标准，农村集体土地征收补偿范 围更值得我们关注。依我国现行农村集体土地征收补偿制度，尤其是从 《物权法》第42 黑龙江大学法学院教授 ，博士生导师。 · 100 · 对农村集体土地征收补偿范围的反思 申建平 条、第 132条和 《土地管理法》第47条以及 《土地管理法实施条例》第26条的规定看，我 国关于集体土地征收补偿范围的规定有如下三个问题值得深究：作为我国特有的具有社 会福利和保障功能的宅基地使用权 ，应否给予独立的补偿?作为用益物权 的土地承包经 营权，应否作为独立的征收客体?简单地以地上附着物作为农村房屋征收补偿标准，是否 无视农民房屋作为独立不动产所具有的价值? 一 、 宅基地使用权应作为独立征收客体纳入征收补偿范围 宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权，其产生导源于城乡二元结构的土地 公有制度及立基于其上的二元地上权。在对农村集体土地进行征收时，无论是 《物权法》 还是 《土地管理法》均未将宅基地使用权作为征收对象。依 《土地管理法》第47条的 “征 收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地 补偿费和安置补助费的标准规定”和 《土地管理法实施条例》第26条 “土地补偿费归农村 集体经济组织所有”的规定，宅基地使用权并未纳入征收补偿范围。根据 《物权法》第42 条第2款 “足额支付土地补偿费、安置补助费”、第 3款 “征收单位、个人的房屋以及其他 不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障 被征收人居住条件”的规定可知，物权法并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基 地上建筑物的征收补偿，只是笼统规定 “保障居住条件”，该规定实质上仅是对宅基地之 上农房征收的补偿 。 学界在探讨集体土地征收补偿范围时，鲜有论及宅基地。并且，由于宅基地使用权原 始取得具有无偿性特征，因此有学者认为，宅基地使用权若为无偿取得，则其价值被土地 所有权吸收，征收集体土地时，宅基地使