浅议转变我国铁路运输业的政府职能.DOCVIP

浅议转变我国铁路运输业的政府职能 目前，我国政府正在加快向党的十六大所提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”转变，铁路运输业政府职能转变已经是大势所趋。在这种背景下，探讨铁路运输业的政府职能对推动和顺利完成我国铁路改革具有重要意义。　　一、我国铁路运输业政府职能现状和存在的问题　　我国铁路运输政府管理的特点是国务院多部门、全方位管理，铁道部政企不分、高度集权、统收统支。1998年铁道部进行了机构改革，重点是“两个强化、两个弱化”，即强化行业管理职能和宏观管理职能，弱化社会管理和微观管理职能。但总的来讲，目前我国铁路运输业政府职能的现状仍有许多与市场经济要求和WTO规则不符之处，甚至在某些方面限制了铁路运输业的进一步的发展.?　　1.政府职能“缺位”与“越位”并存，行政效率不高?　　市场经济体制下的政府在经济管理方面的作用主要是解决市场失灵问题，但我国政府职能的触角已经延伸到了铁路运输业的各个角落，表现为“缺位”与“越位”共存。政府职能的缺位主要包括：各种运输方式分别由不同部门管理，难以实现基于国情和各种运输方式技术经济特点分析之上的综合运输体系规划，尚未建立保证各种运输方式在市场中公平竞争的政策体系；尚未建立铁路运输业内部公平竞争体系，环境保护监管力度薄弱，运输质量监管和安全监管混同于铁路运输企业的企业管理职能，形成了“企业监管企业”的现象。政府职能越位主要包括：严格的进入监管限制了民间资本进入铁路运输业；“死运价”体系导致运价的形成只与运距、运输等级和费率有关，而与市场环境的空间、时间特征、运输需求、竞争状况等毫无关系；铁道部制定了有关运输生产、人事、财务、劳资等一切细节性规定，各铁路运输企业对这些规定必须完全贯彻执行。高度集权的政府职能造成政府部门机构膨胀，人员臃肿，行政成本居高不下，职能交叉，政出多门，行政效率低下。政府权力范围过大，为个别官员权力寻租提供了可能性，容易导致腐败行为的发生。　　2.政府过多干涉微观经济活动，铁路运输企业经营不善　　政企合一决定了政府必然在一定程度上参与铁路运输企业的生产经营活动，个人和部门的利益驱动又大大提高了这种参与的程度。线路的规划、设计、施工、开通、运输计划编制、跨局列车开行方案、运行图编制都要由铁道部决定。各铁路运输企业取得的运费收入逐级上缴铁道部，其成本也由铁道部统一下达。虽然目前“死运价”体系有所松动，铁路运输企业可以为满足一定条件的货运业务申请运价下调，但批准的权力仍在铁道部，而且条件苛刻，手续复杂，审批时间长，根本无法对运输需求的变化作出快速反应。政府的过多干涉严重削弱了铁路运输企业的市场主体地位，一方面，严格的价格监管和铁道部对开行跨局列车的决策权对铁路运输企业运用价格和新产品开发手段进行市场竞争处处掣肘；另一方面，统收统支、收支两条线的财务体系导致铁路运输企业不是直接面对市场竞争压力，形成了重上级不重市场、关心产量不关心成本的特点。近10年以来铁路运输在综合运输市场中所占的份额逐年下降，从1993年至1997年曾一度陷入全行业亏损的境地，扭亏后也只能实现“微利”，这与我国铁路线路通过密度和车辆周转速度均居世界之首的客观现实以及铁路运输业庞大的资产规模截然不符。　　3.政府包揽铁路建设和运营，铁路公共服务供给不足　　我国没有在建设、运营和核算方面对铁路运输市场进行商业性和公益性的划分，路网所有线路基本都由国家财政和政府担保贷款投资建设。目前国家财政投入能力和利用其他渠道筹资潜力都十分有限，采取积极的财政政策支持路网建设也非长久之计。民间资本不会进入不盈利的公益性铁路市场，现行铁路运输管理体制又将其挡在商业性铁路市场之外。面对西部大开发战略提出的扩展路网要求，国家在新线建设方面已经显得力不从心，铁道部发展计划司在《铁路“十五”规划》中指出：“十五”期间，铁路发展计划宏伟，任务十分艰巨，按照2000年价格计算，共需投资约3500亿元，其中建设投资2700亿元，机车车辆购置及更新约800亿元，铁路建设资金短缺仍是制约铁路发展的主要因素。同时经营两类运输业务的铁路运输企业只有依靠内部交叉补贴来完成公益性运输服务的供给，往往在核算上扩大公益性项目和服务的范围，在经营上却减少公益性运输产品的供给，如关闭客货运量小的车站，停开具有公共服务性质的列车等等。?　　4.管理方式落后，立法工作迟滞?　　长期以来，政府习惯于利用行政手段管理铁路运输业，各种铁道部命令、电报、文件、会议是主要的管理方式，很少使用市场经济和WTO规则所要求的经济、法律等管理手段。由于立法环境和条件的限制，1991年5月1日起实施的《铁路法》关于政府职能的规定与市场经济要求有很大差距，无法起到指导铁路宏观改革的作用，导致政府对铁路运输业的管理人治色彩比较浓