土地制度改革与新型城镇化.PDF

CF40 课题报告 2013 年 05 月 土地制度改革与 新型城镇化 课题类型： 中国金融四十人论坛课题 执笔人： 徐林、周诚君等 2013 年05 月  此为中国金融四十人论坛（CF40 ）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域 一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）。课题组成 员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、 周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。课题组感谢曹金彪、蔡继明、贾康、金鹏 辉、彭文生、席钰、林赞等专家提供的宝贵意见。文中观点仅代表笔者个人学术 观点，并不必然代表供职单位意见。 CF40 课题报告 2013 年05 月 政策建议季度报告 土地制度改革与新型城镇化 摘 要 2012年12 月召开的中央经济工作会议提出了2013年经 济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城 镇化质量，同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务， 也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国新型城镇化面临 的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一 定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。 现有土地制度方面的制肘，导致土地使用效率低下，农 村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不 足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益 平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改 革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保 障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。 对此，我们提出以下建议： 一是大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的 思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地 当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当 量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一 种具体的实现方式。 二是改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式 下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企， CF40 课题报告 2 2012 年05 月 政策建议季度报告 土地制度改革与新型城镇化 房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政 府行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方 案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供 地；二是地方政府的卖地收入归中央；三是政府退出征地过 程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地 区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋 同。 三是允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有 限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政 债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。 从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政 债。 四是征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源 是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税 是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采 取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税， 可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考 虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税 收制度体系，启动新一轮分税制改革。 五是提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包 经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工 程等农田整治力度，更