土地用途变更管制制度研究——以城市土地用途变更管制为核心地思考.pdfVIP

土地用途变更管制制度研究_以城市土地用途变更管制为核心的思考 现于19世纪末的德国和美国。是为了保证土地资源的合理利用而采用的土地 管理制度。从世界各国的实践情况来看，土地用途管制实质就是对±地用途 变更进行管制。作为土地用途管制的一项重要内容，土地用途变更管制的产 生和发展与土地用途管制的产生和发展基本上是同一个过程。 第二节论述了土地用途变更管制的理论基础。本文认为土地用途变更管 制的理论基础包括资源学基础、经济学基础和法理学基础。资源学基础是指 土地用途变更首先要满足土地资源的自然条件的要求。土地资源的自然条件 是客观的，更大程度上受土地自身条件决定，人类很难改变，其变更具有可 逆性和不可逆性的区别，该特性的存在客观上需要土地用途变更管制对其进 行调节；经济学基础是从土地资源的稀缺性、土地资源的市场配置失灵以及 土地资源配置的政府干预这三个方面来说的。土地作为一种资源，本身就具 有稀缺性，而市场化的配置方式具有趋利性，其单独作用必然使土地的变更 偏离综合效益的轨道，因此，必须对土地资源实行必要的国家宏观调控，以 弥补市场缺陷；法理学基础则是在法理上为国家实行土地用途变更管制提供 正当性解释，也就是要为国家对土地用途变更进行管制找到一个合法的身份， 学界对此有所有者身份论、国家主权者身份论和公共管理者身份论三种观点， 本文对相关理论作了探讨。 第三节分析了土地用途变更管制的功能蕴涵。土地用途管制主要包括保 障生存功能、优化配置功能、平衡生态功能、协调利益功能和规范市场功能 这五个功能。保障生存功能是指可通过土地用途变更管制来确保耕地的最低 保有量，遏制耕地被无节制地被转化为建设用地，以保障粮食安全，解决人 类最基本的生存问题；优化配置功能在于土地用途的变更不是自由的，不能 因之破坏整个人类和其他生物及物质能量变换的统一和谐，故应当可通过土 地用途变更管制来掌握土地用途变更的“度”，保障土地资源的合理配置，以 期实现土地资源的最优化开发与利用；平衡生态功能是指土地用途变更必然 引起生态环境的变化，产生～系列生态环境公害，而通过土地用途变更管制 则可防治上述生态环境公害的发生，实现生态效益的最大化，保障土地资源 的可持续利用；协调利益功能是指在市场经济条件下，土地所有者和使用者 在土地利用问题上均追求自身利益的最大化，从而可能产生利益上的冲突， 可通过土地用途变更管制以平衡个人利益与国家利益，协调两者之间的矛盾， 2 摘要 以实现社会综合利益的最大化；规范市场功能是指可通过土地用途变更管制 来规范市场主体的行为，维护市场的正常秩序，促进经济的有序发展，这一 功能在当前的中国尤为重要，在我国现有的土地用途管制下，法律规定和制 度的漏洞一定程度上纵容并鼓励了开发商以投机为目的，擅自变更土地用途 或以变更土地用途的方式来规避经营性土地出让时需履行的“招拍挂”程序， 造成了他人合法利益的损害和国有资产的隐性流失，只有通过对土地用途变 更管制制度设计的完善，使其发挥规范市场的功能，方可有望扭转现状。 第三部分是我国城市土地用途变更管制中的现状考察。 首先，笔者详细介绍了我国城市土地用途变更管制的相关立法，其主要 由土地用途变更登记的相关规定、土地用途变更程序的相关规定、土地用途 变更责任制度的相关规定这三个方面的内容构成。 其次，针对现行的立法，本文着重分析了土地用途变更管制中所存在的 法律问题。指出，就我国现阶段而言，土地用途变更概念不明确是导致土地 用途变更管制体制混乱的重要原因；有关法律法规对国有土地用途变更的程 序规定相互冲突，则是导致执法部门和管理相对人无所适从的原因；对擅自 改变土地用途行为之法律责任的追究，则与现实相脱节，不具有可操作性。 同时本文认为，除了以上法律规定的漏洞，土地管理体制所引起的监督机制 失效也是土地用途变更管制中存在的一大问题： 在这一部分的最后，笔者进一步阐述了以上的问题在实践中所导致的后 果，论述了其带来的负面影响：第一，它干扰破坏了土地利用总体规划和正 常的土地市场管理秩序；第二，它造成了国有土地资产的流失；第三，它给 权力腐败提供了空间和机会；第四，它可能潜藏着对土地利用的短期性和掠 夺性，为土地的可持续性利用种下隐患。 第四部分，本文提出了完善我国城市土地用途变更管制的若干构想。 本文认为，完善我国城市土地用途变更管制，实现土地效益的最大化，