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行政规制的有效性分析 江西财经大学产业组织与政府规制研究中心 陈富良* 摘 要：成本因素是影响制度变迁的核心因素。在行政规制的每一个行政程序中都包含了大量的交易费用，加什和哈恩做过出色的估算。行政规制作为一种制度安排，其效益首先表现为制度效率，这包括规制本身的效率：规制本身的运行所需成本及其所带来的效益（成本是否最低）和规制对社会经济发展的影响。文章通过对规制政策影响的分析，表明规制的效益可能是正的也可能是负的。行政规制的巨大成本和规制改革所带来的效益刺激，也反映在政府和市场主体在规制制度的选择上形成各自的预期。 关键词：政府规制；规制成本；规制效益 一、问题的提出 成本效益比较理论是经济学中最基本的分析工具之一。对社会来说，整个社会运动本质上是一种功利推动的表现和结果（陈维，2000，第35页）。大到社会制度变迁、政府的政策措施，小到个体的经济行为、企业的市场表现，都受到经济利益的制约。 行政规制作为行政机构依据法律对企业市场行为进行监督、管理与规范的一种制度安排，具有典型的公共物品属性。这首先表现为规制安排的收益具有非排他性。受规制产业内的各个企业并不能相应地排斥对方同样享有规制安排为产业所带来的利益1，而无论企业规模大小、区域分布集中或是分散，这都说明政府规制具有共用性。这一特征也还导致规制安排中的“搭便车”和“寻租”问题。正因为没有排他性，追求利润最大化的受规制企业不可能自行创设规制制度，这种制度只能由政府提供；然而，按照集体行动的规律（奥尔森，1995），产业集团都有强烈的动机向能够提供有利规制的政府机构或立法机构寻租。同时，作为一种公共品，规制安排效用的衡量总是面临着许多困难。市场秩序良好，没有纠纷或诉讼，既不等于行政机构没有实施规制政策，也不能完全归功于规制制度的安排；反过来，市场秩序混乱也不能完全说是执法不力的结果。 政府提供的规制安排以权利和义务确定了市场主体的行为和关系界限。为了保证权利和义务界限的明晰与安全，任何权利的享受都必须同时支付成本2。因此，几乎所有的规制活动，包括规制立法、规制执行和裁量活动，都会产生不同程度的隐含成本。作为对市场的替代，政府在发挥资源配置作用的同时，也耗费着并产生着额外的成本。政府从来都不是，也不可能在不花任何代价的情况下抽象地解决纠纷和提供市场秩序。 制度经济学的研究表明，好的制度，通过对权利、义务、责任和程序的有效安排，可以降低交易成本，提高经济效率，并给人们带来实际的利益。例如，现代民商法普遍采用的物权法定主义和公平公正公开原则，就为当事人之间的交易提供了稳定的预期效用和自我避险机制，大大降低了市场中的不确定性和风险。但是，由于制度供给的有关约束条件的作用，好的制度本身又是一种稀缺资源。一项规制政策是利益集团博弈和规则冲突的产物，当环境发生变化时，也要求规制政策能进行相应的改变。但是，规制改革的成本和条件会限制规制政策的适应空间，以至于一项既有的规制政策的实施，不可能达到最优水平和取得预期的成果。这样，由稀缺性引发的成本节约问题，便转化为对最优规制政策的慎重选择和效益化设计问题。 本文旨在通过对行政规制的成本效益进行分析，为判断行政规制的有效性、推动规制改革和规制创新，提供一个指导框架。 二、核心概念：交易费用 科斯在《企业的性质》和《社会成本问题》中把交易费用看作是企业和市场的运行成本，并用交易费用说明企业生成的原因以及企业与市场的相互替代。以后，交易费用被用于产权结构、代理关系、外部性问题、集体行动、经济组织的形成和发展，以及政治和法律制度的分析等各个领域。 交易费用基本上包括三个方面：信息成本、谈判成本和履行成本。这三个方面的成本都与法律成本有关。首先，法律制度事实上是提供一种基本上固定不变的信息，从而可以节约信息成本；其次，法律为人们提供了一种谈判规则，从而减少谈判费用；再次，法律规定了对违反契约行为的制裁方式，从而对违约行为起到了威慑作用。而在一旦发生违约行为时，法律提供一种解决纠纷的基本程序和基本规则，并通过国家机器保证这些规则的实施。这可以大大减少诉讼时间和诉讼费用。法律制度要发挥上述作用，其本身的运行需要花费成本，这种成本也是交易费用的组成部分。 史普博（1999，第96—97页）将政府规制采取的政策手段分为5类：规章、许可证、命令、处罚及援助。而这些政策手段都是“机构的行为”。规制机构在采取这些行为时尽管并不遵循明确的行政程序，但大都涉及信息收集、规章制定、裁决三个方面，并且都会发生相应的成本。 根据交易费用理论分析行政规制的有效性，或分析成本效益约束对规制政策的影响，可以给我们提供以下启示：第一，不同的当事人对于权利的不同估价是权利交易的源泉，只能以交易的结果（双方得益总量）来评判权利的界定和再界定的效率。没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重