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地方财政土地出让金偏好的风险及规避 摘 要：在现行财政体制和土地制度等多重因素的共同作用下，地方财政土地出让金偏好得以形成，但这种财政收入方式带来了巨大的财政风险和社会风险，破坏了土地资源的可持续利用，建议从完善财政体制和土地出让制度两个方向来逐步降低地方财政土地出让金偏好，规避风险。 中国论文网 /3/view-1678030.htm　　关键词： 地方财政;土地出让金;财政体制改革;财政风险 　　土地出让金，即国有土地使用权出让金，主要指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。土地出让金制度自建立以来，盘活了全国土地资源，促进了工业化和城市化发展，对我国经济社会建设做出了巨大贡献。此外，日益递增的土地出让金也缓解了地方政府的财政压力。但与此同时，随着地方财政对土地出让金的依赖和偏好日趋增强，其潜在的风险也日益突出，我们必须直视这些风险，并从制度层面加以规避。 　　一、地方财政土地出让金偏好的现状及形成原因 　　1994年分税制改革后，我国中央财权上升，地方政府财权下降，直接导致了地方财政收入的锐减。而土地作为重要的生产要素，是地方政府实际拥有的最大价值的资产,土地的非流动性和地方政府对城市土地的实际拥有权，客观上给了地方政府相当大的支配权，地方政府依靠土地资源取得财政收入既必要又有了可能［1］。因此，地方政府通过丰厚的土地出让金收入来弥补财政收支缺口的现象逐渐普遍，土地出让金占地方政府财政收入的比重也一路飙升（见表1）。 　　从表1可知，从全国来看，土地出让金收入对地方政府本级财政收入的贡献是越来越大。2001年，地方政府土地出让金收入占地方财政本级收入的16.61%，自此扶摇直上，2010年地方政府实现土地出让金29 110亿元，是10年前的22.5倍，占地方财政本级收入的比例也上升至71.68%。期间，在全球金融危机的侵袭下，我国土地出让市场虽有波动，但随着经济的复苏，2009-2010年的土地出让金收入情况也快速回转。显然，土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源之一，土地收益已名副其实成为“第二财政”。 　　从各地区看，由于经济发展及政策措施存在差异，地价水平和土地市场发育状况各异，各省土地出让收入的绝对数额也相差很大，一般来说表现出经济发达地区高于经济落后地区，但东部、中部和西部?①大部分地区土地出让金与地方财政收入的比值均比较高，呈现出土地出让金偏好的特质（见表2）。 　　总之，土地出让金已经成为各地方政府的重要财源，地方财政土地出让金的偏好日益增强。这种偏好的形成并非在一朝一夕间，而是由多方面的原因造成的。 　　1.现行财政体制是造成地方政府土地出让金偏好的根本原因。 　　现行财政体制是在1994年分税制改革的基础上形成的，地方尚缺乏主体税种，地方税规模太小，地方税主体税种的税收总额占全国总税收收入的比例一直很低，无法满足地方政府的财政支出需要［2］。从图1可以看出，1993年和1994年地方财政收入分别占全国财政收入的比重相差悬殊，之后该比重也一直低于50%；而地方财政支出占全国财政支出的比重一直处于较高水平， 2010年达到了82.17%。这样，分税制改革就形成了地方财政几乎30％的巨大收支缺口。 　　地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付的均等化功能仍然很弱，未能很好的发挥弥补地方财政收支缺口的作用［3］。迄今也尚未有一部《转移支付法》来明确规定和有效规范各级政府间的财政转移支付行为，上级政府往往仅从本级政府的财政利益出发，制定出有利于自己的财政分配，忽视了下级政府的迫切需求，扭曲了转移支付的真正目的。在无法依靠自有正式财政收入和转移支付来满足本级政府财政支出的情况下，地方政府也不能通过举债或发行地方政府债券来筹资，作为预算外收入主要组成部分的土地出让金成为了地方财政收入的重要来源。 　　 2.现行土地制度是造成地方财政土地出让金偏好的内在动力。 　　根据现行的二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有，这就赋予了地方政府强大的土地资源配置权。在此基础上，一方面，地方政府通过行政手段，以公益的名义有偿地从农村集体中征用土地，但法律并没有对“公共利益”和“适当补偿”这两个关键点的内涵和外延做出任何规定，仅由政府进行解释［4］。这样，地方政府并握征地决定权和补偿决定权，集征地政策的制订者和执行者于一身，还是征地纠纷裁判者，地方政府无异于获得了无限的集体土地征用权，而作为利益对立方的集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。另一方面，地方政府又以垄断者的身份在土地交易市场上供给土地，并决定