欧盟航空减排政策的分析(论文).doc

欧盟航空减排政策的分析 [摘要] 随着社会经济的不断发展，伴随而来的是环境问题的不断加重。空气质量的不断下降已经成为人类关注的环境问题之一，而其中最明显就是温室气体的不断排放。为了控制这一现象，联合国先后通过了《气候变化框架公约》和《京都议定书》，建立起排放交易机制以减少或降低温室气体的排放。而航空活动排放的二氧化碳是使得全球气温升高的重要原因之一，因此，为了更进一步控制温室气体的排放量，欧盟于2008 年正式通过其航空排放指令，将国际航空在内的所有航空排放纳入排放交易体系中，决定自2012 年1 月1 日起将航空业纳入欧盟温室气体排放交易体系。届时，所有在欧盟成员国机场起降的航班的全程二氧化碳排放都将受到ETS 的严格规制。针对欧盟的这一排放政策，各国纷纷提出异议，认为虽然这一政策具有其可行性，但这一政策指令却违背了国际法上的原则以及相关的国际法律。本文旨在对该政策的合法性进行分析。 [关键词] 气候变化； 温室气体； 共同但有区别的责任 一、欧盟航空减排的政策内容 2006 年12 月20 日，欧盟委员会采纳了关于将EUETS（欧盟排放交易机制）扩大到适用于航空业的建议，2008 年11 月19 日欧盟理事会正式以指令方式通过上述建议，亦即正式将民用航空减排问题纳入EUETS。 指令的主要内容包括：第一，“欧盟各成员国需在2010 年2 月2 日之前将该指令转化成其国内法。”第二，在监管上，各航空公司从2010 年1 月1 日起将承担监测和报告排放情况的义务。“获准在欧盟境内营运的承运人，由核发营运许可证的成员国负责监管和确保其遵守指令，非欧盟承运人则由在其境内排放温室气体量最多的成员国负责。”从2012 年1 月1 日起，所有到达、离开或者在飞越欧盟的航班都将受EU ETS的管制。第三，“与现行的EUETS 由成员国自行分配排放额度的方法不同，航空排放指令要求由欧盟统一分配排放额度。”到2012 年包括中国航空公司在内的所有国际航班降落或飞离欧盟任何成员国时就要购买排放额度，除非排放配额尚有结余。第四，限额数量将根据历史排放量计算。第五，不遵守EU ETS 规定的处罚是严重的。“没有取得相应的排放配额的具体承运人将因排放二氧化碳被处以罚款。超额排放的处罚是每排放一吨二氧化碳将被处以100 欧元的罚款，并且航空器运营人必须在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。”对来自于非欧盟国家的航空器运营人难以实现该处罚的，管理成员国可以请求欧盟委员会对该航空器运营人发出禁飞令。第六，该指令还建立了黑名单制度，使这些航空器运营人记录在案。 二、欧盟对该政策的态度以及实施的理由 欧盟坚称其航空碳减排措施符合国际法的，而欧盟气候委员会发言人也公开表示，欧盟的做法完全符合国际法。在2011 年10 月6 日，欧盟法院的法律顾问发布了法律意见，认为欧盟对国际航班征收碳排放费用并不违反国际法。这份法律意见虽然法律顾问的意见没有约束力，但是它表明了欧盟司法机关的态度。 欧盟之所以将包括国际航班在内的航空减排问题纳入EUETS，也持有自己的理由：（1）“将成员国航空纳入EUETS 构成欧盟解决减排问题措施之一，那么在欧盟占绝对多数市场份额的国际航班当然应当一视同仁；”（2）虽然当前航空温室气体排放占欧盟的排放量的比重有限，但是在之后的几年内，航空排放量必定会大幅增长，“到2012 年航空排放将在1990 年基础上增长150%，如此增长速度将抵消至少20% 的欧盟在《京都议定书》项下的减排任务；”（3）该项指令是符合《京都议定书》宗旨的，是限制温室气体排放的有效手段，同时还能与ICAO（国际民航组织） 合作做好航空减排工作；（4）航空排放将在未来碳排放市场上占据重要一席，当下将其纳入法律规制下，有利于进一步加强和完善碳排放市场。 三、各国对该项政策的态度 尽管该项指令在序言部分强调,将航空业纳人E T S 是欧盟及其成员国履行《京都议定书》中温室气体减排承诺的必要措施, 但上述规定仍然引发了国际社会对欧盟航空减排机制的强烈反对。“各方争议的焦点不在于是否要规范航空业的碳减排活动，而在于欧盟单方面规范国际航班，违反了国际法规则，侵犯了国家主权。”其中美国对欧盟的航空排放指令提出严重的质疑。 各国反对通过该项政策指令的理由如下：1. 就该项规定制定的主体而言，欧盟是不具有该资格的。将航空业纳入E T S 显然是国际民航组织的职能，它在规制全球航空业温室气体减排问题方面有着专属的权利，而欧盟没有该项权限。同时,“欧盟航空减排指令”将公海上的飞行也纳人E T S 的做法也明显违反了《国际民用航空公约》。2.指令的域外管辖侵犯了第三国的主权。3.指令将航空业纳入ETS,使第三国的运营商承担了更多的税费，违反了《芝加哥公约》的规定。4.欧盟不加区别地