地方政府跨区域合作治理的路径选择.PDFVIP

地方政府跨区域合作治理的路径选择 苏苗罕 摘 要：为推进跨区域合作治理，地方政府常建立议事协调机制和签署行政协议，但是 缺乏常设性的实施机制。地方政府通过合并机构、设立特别目的公司或者由设立派出机构等 职能性整合方式，推进实质性合作，也可通过政府合并或者党委联合将跨区域问题内化为区 域内问题并加以解决。 关键词：地方政府间行政协议；职能性整合；结构性整合 一、问题的提出 各国出于统治需要，往往将全国领土划分为不同层级的行政管理区域并设置地方政府。 但是，以壁垒分明的行政区划为脉络的传统统治模式，已经无法适应公共事务日益复杂的现 实。中央政府采取各种手段试图引导解决某些跨区域性的问题，比如制定区域规划、发布区 域性行政指导等。近年来，地方政府也在跨区域合作治理方面作出相当多探索和尝试。本文 试图在梳理跨区域合作治理路径选择的基础上，对其法治框架进行初步的白描和分析。 二、地方政府间的协调机制 在跨区域合作治理领域，最为常用手段是建立政府联席会议等议事协调机制，以此作为 相互交流意见和促进合作的平台，方式灵活，不涉及机构或者政府合并，不会遭遇人事或者 组织法上障碍，某些政府单位或者政府官员也不必担心失去政治权力或者控制力。 改革开放之后，各地政府为了加强合作，促进经济一体化，自发成立了各种议事协调机 制，如环渤海地区经济联合市长（专员、盟长）联席会（1986 年）、长江三角洲城市经济协 调会（1992 年）、泛珠三角区域合作行政首长联席会议（2005 年）等。此外，出于联合治理 跨界污染的需要，山东省和江苏省六县(市)环保局共同建立了鲁苏边界环境保护联席会议制 度，现已发展成为包括 19 个成员单位的鲁苏边界环境保护联合会。珠江三角洲地区为了采 取“联防联治”的思路应对区域污染，分别于2002 年和2010 年成立了珠江综合整治联席会 议制度和珠三角大气污染防治联席会议制度。这些政府联席会议只承担咨询职能，每个成员 单位选派各自代表，并向选派单位报告会议内容，对区域性政策的解决产生重要的影响。 这些协调机制为应对区域性政策问题提供共同讨论平台，只是非正式组织形态，不设置 专门办公室，也没有独立预算，属于任务小组（task force）型组织，其设置较灵活，不受 苏苗罕，中央财经大学法学院讲师，上海金融与法律研究院研究员，法学博士，主要研究政府规制、能源 法和信息法。本文刊于 《国家行政学院学报》2015 年第5 期，为国家社会科学基金项目青年课题“能源产 业监管的行政法研究”〖DK1〗（12CFX028）、教育部人文社会科学研究项目“应对气候变化监管的行政法研 究”〖DK1〗（10YJC820093）。 人事和编制管理约束；但是也正因如此，功能往往比较有限，停留在意见交换平台，而不能 建立共同规划、分摊业务经费、合办事业、业务和管辖权的转移等更实质性的合作关系。 值得一提的是，1981 年成立的中国市长协会，吸收中国各城市现职市长、副市长及直 辖市的区长、副区长参加，现有会员遍布全国约656 个城市。该协会除了承担城市问题研究、 开展市长培训工作之外，也通过会议、会刊等各种方式促进全国市长之间的信息沟通、经验 交流，加强城市间的横向联系。可以说，该协会也扮演了“事实上的”政府间协调机构的角 色。 三、地方政府间的行政协议 地方政府为了协调跨区域的行政管理事务，除了通过政府联席会议交换意见之外，还就 双方达成一致意见的事项签订行政协议，其内容涉及交通、能源、贸易、农业、环保及公共 卫生等众多领域。甚至连中央政府部门也开始加入。行政协议名称也呈现多样化趋势，有协 议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和共识等。 (一)协议分类 美国学者戴尔·赖特从政府间关系视角将政府间政策划分为边界或区划型、分配与发展 型、规制型和再分配型等四种类型。［1］类似地，我国地方政府间行政协议也可分为以下四 种类型： 1.边界协议 边界协议是行政区域边界纠纷的当地政府通过协商，界定或者重新划分地方政府之间的 边界或行政管辖区范围，以解决边界纠纷而订立的协议。对于边界协议的效力，《行政区域 边界争议处理条例》第14 条第1 款规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，……凡不涉