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中国的财政分权 ——面临的主要挑战和下一步的改革方向 沈春丽 邹恒甫 2006 年 12 月 人们普遍认为财政分权改革是中国向市场经济转型的一个重要组成部 分。当前，中国政府间财政系统面临着新的问题。这些问题包括：地方发展 不平衡加剧，预算外资金规模膨胀，公共服务提供的不足和失衡，农民财政 负担问题以及农村地区社会的不稳定。本文将回顾中国财政分权体制改革的 历程，分析政府间财政体制所面临的主要挑战，提出未来的改革举措。 2006年3月，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第四次会议政府工作报 告中强调了构建“和谐社会”的重要性，这是中国发展政策向促进社会公平均衡 转型的分水岭。三个月之后，中国政府和世界银行共同举办了高层官员论坛“促 进和谐社会建设的公共财政改革”，该会议以重塑政府间财政关系为主要议题， 表明中国领导层要将健全财政分权体制作为推进和谐社会的建设的主要政策手 段。[1] 历史回顾 新中国成立以来，中国政府在打破高度集权的财政管理体制 (1949-1978) 方面做出了巨大的努力，这些努力包括从1979年到1993年间尝试的多种形式的 财政包干制和 1994 年以后实行的分税制。上世纪 80 年代到 90 年代初的财政包 干制改革的主要目的是为了明确地方政府的经济职责，加强它们在执行财政功能 中的自治性。这一改革措施对于地方经济的增长确实起到了促进作用，但是随着 市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显。主要表现在：财政收入增 长速度下降，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能 力，地方经济发展的差距不断扩大。 1994年的分税制改革首次以政府间财政体制为明确改革对象，引入了分税体 制，明晰了中央税种、地方税种和中央地方共享税。税收结构也被简化，税收管 理上将原有的机构分立成国税局和地税局，前者管理中央税和共享税，后者只负 责地方税。 中国的财政分权程度并并没有表面上看起来的那样高 目前中国政府实行的五级行政规划（中央、省、地级市、县和乡镇），各级 政府由其上一级政府直接领导。分税制改革以后，省级和省级以下行政单位在调 整地方政策和管理财税资源方面被赋予了相当大的权力。2004 年全国大约 70% 的公共开支是由省级政府支出，而超过 55%的公共开支是由省以下政府支出。 但是，中国的财政分权程度并没有表面上看起来的那样高。中央政府通过政 府间的财政体制、强制性公共支出法规、行政命令以及政治手段等措施对地方政 府施加控制。1994 年财税改革使得省级和省级以下政府财政更加依赖于共享税 和财政转移支付，2003 年，这部分财政资金占到了省级财政支出的67%，市级财 政支出的57%，县乡级财政支出的66%。 财政上的依赖性，加上分级的政党结构和国家选举制度的不健全，使得上级 政府的行为具有掠夺性。这导致了地方财政压力扩大，财政状况不断恶化，地方 公共服务的不足与地区差距的不断扩大已经引起了广泛关注。 1994 年分税制改革后地方政府的财政压力加剧 支出 1994 年的分税制改革中央政府在不减少地方财政支出的情况下将“财权上 收”。在这种机理传导下，财权上收和事权下移发生在各级政府。随着财权的上 收和事权的逐级下放，纵向财政失衡日益严重，造成基层政府 –特别是农村和 贫困地区的县乡财政-- 难为无米之炊的窘况。图 1描述了2003 年各级政府的纵 向财政缺口。 地方政府在提供教育、医疗卫生、社保、住房和城镇服务等社会服务方面发挥着 非常重要的作用。2004年，全国教育公共支出的 90%，医疗卫生支出的95%，社 保支出的85%是由省级和省以下政府支出。许多地方政府，特别是西部贫困地区 的政府，由于财政紧张不得不减少在公共服务上的提供，或者提供的公共服务的 质量下降，或者将部分负担转嫁到当地居民身上。 现行的政府间转移支付体制不能解决地方公共服务的资金问题和缩小地区财政 差距 图 2 描述了 2004 年中央政府转移支付的构成情况。其中三个最大的转移支 付项目是收入共享转移支付（4,695 亿元）、税收返还（4