文化领域综合行政执法改革情况调研报告.docVIP

文化领域综合行政执法改革情况调研报告 《行政处罚法》实施以来，国务院法制办按照《行政处罚法》第十六条确立的相对集中行政处罚权原则，先后选择了近百个城市进行行政审批权与监督处罚权适当分离的试点，探索行政执法职能合理配置的有效机制。2002年，国务院相继下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），提出从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推进行政管理体制改革，加强行政执法队伍建设的意见，并明确将文化市场管理领域纳入综合行政执法试点的范围。2003年，为进一步贯彻落实以上两个文件，中央编办、国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），明确提出把相对集中行政处罚权工作与综合行政执法试点工作统一起来一并考虑的指导原则，要求做到统一规划、统一部署、统一组织和统一抓落实。为探讨在文化领域实行综合行政执法改革的思路，文化部市场司调研组自2002年12月起，对全国文化市场行政执法机构和队伍的建设情况以及沈阳、上海、深圳等部分地区开展综合行政执法试点的情况，采取实地考察、市场检查、部门访谈等形式，进行了全面调研，并在此基础上形成了关于文化领域综合行政执法改革的意见和建议。 一、当前文化领域行政执法队伍建设的基本情况 改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形成了演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及书报刊在内的八大文化市场。20世纪80年代中期开始，文化、新闻出版、广电等部门根据各自的管理职责，相继成立市场监管机构，建立监督检查队伍，行政执法力量不断壮大。统计资料显示，目前文化领域的行政执法队伍以文化部门最为健全。截至2002年底，全国已有25个省（区、市）的文化行政部门经机构编制部门批准组建了省级文化市场稽查机构；3853个地、市、县、区中，3533个建立了文化市场稽查管理机构，许多乡镇设立文化市场专管员，基本形成了省、地、县、乡四级文化市场稽查管理网络。县级以上行政执法机构已达3558个，专兼职执法人员达4万余名。同时，各级文化市场稽查管理机构不断完善各项规章制度，定期组织培训考核，提高执法人员法律素质和业务技能，规范行政执法行为，加强执法监督，在整顿和规范文化市场秩序，保护知识产权，开展“扫黄打非”行动当中发挥着主力军的作用。新闻出版、广电部门虽有浙江、北京、福建等少数省份建立省级执法监督队伍，但地市以下基本没有成立专门执法机构，在编执法人员仅有几百人，执法工作一般纳入文化行政部门的执法机构统一行使。根据国务院确定的职责分工，文化领域的行政执法职权经多次调整后已基本理顺，但由于此前在音像、电影、书报刊等市场管理职责方面的交叉，少数省份或地区重复设立队伍，导致执法机构一度膨胀，执法力量相对分散，执法的效能不尽人意。虽然文化领域内执法人员整体数量不少，但未能有效形成合力，各个执法部门均感觉本部门或本系统执法力量薄弱，行政执法成本偏高。在此情况下，探索和创新全新的行政执法模式，全面提高行政执法水平势在必行。 二、各地在文化领域开展行政执法改革的主要尝试 为了缓解文化领域行政执法方面存在的突出问题，绝大部分地区都试图寻求改革突破，其中比较有代表性的是联合执法模式，即在特定时期或阶段，抽调不同行政管理部门的执法力量，针对特定问题，统一行动，集中查处。其特点是联合形式比较松散，查处行动主要采取运动战方式，具有较强的临时性。这种方式在文化市场发展的初期曾发挥极其重要的作用，其主要缺陷是联合执法在主体、权限、方式等方面大量存在交叉、重复。而且，运动战的方式容易引起社会公众对行政执法的不理解甚至反感情绪，往往导致矛盾进一步激化，执法的权威性大打折扣。实践证明，这种模式不能应对日益复杂的市场变化，无法适应长效监管需要。除联合执法外，XX市还一度授权公安机关成立巡察组织即巡警，综合行使公安、公交、工商、市容、园林、环卫、文化等部门的27项行政处罚权，但由于巡警组织不是一个独立的执法主体，其主要职责是维持社会治安，对于授权其综合行使的过多职权，大多自身无权处理，需要移交其他部门，所以实际效果也不尽人意。 96年以来，相对集中行政处罚权、实行综合行政执法的试点工作如火如荼，文化领域也不例外。据了解，目前已开展综合行政执法试点的城市中涉及文化市场的主要有XX市、新疆XX市、辽宁省XX市、云南省XX市、广东省XX市、XX市、XX市、XX市XX区、XX区、XX区等。试点主要采用三种模式：即以深圳为代表的文化领域内设综合执法模式（以下简称深圳模式）；以上海为代表的文化领域独立综合执法模式（以下简称上海模式）