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从土地储备职能定位探析其资金运营管理问题 [日期：2010-7-5 0:58:44]? 摘要：长期以来，由于对城市国有土地储备制度职能定位存在认识上的误区由此产生了不同的资金运营管理模式，并引发了土地储备社会功能的失位、偏位、不到位，进而产生诸多经济、社会问题。应在认真分析这些问题及其成因的基础上，使土地储备回归其正确的职能定位，探索建立政府主导的土地储备基金融资机制，从而在制度上削弱土地储备的短期功利性，推动土地储备制度沿着正确的轨道良性发展。 ? 关键词：土地储备职能；资金管理；储备基金 ? 土地产权和管理制度改革不断深化的必然产物。土地储备制度的建立，丰富了社会资源配置的多样性，创造了不容否认的历史功效。但因对其职能定位的不同认识，也产生了不同的资金运作管理模式，进而又引发了对其社会功能失位、偏位、不到位等不同方面的质疑。特别是在国家厉行最严格的节约集约用地政策、不断加大土地市场调控力度背景下，这些问题备受关注，需要从根本上予以厘清和规范，从而推动土地储备制度沿着正确的轨道良性发展。国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布土地储备管理办法))以及两部颁布 土地储备资金财务管理暂行办法 后，为解决这些问题提供了明确的政策支持，但由于各地客观情况不一，理解和执行存在偏差，有些问题还需要进一步深化政策研究，进一步加大工作推动力度，力求取得扎实效果。 1 土地储备职能认识误区及相应产生的运作模式误区之一：土地财政。这是一段时期一些地方过分炒作土地拍卖收益引起的。认为城市土地是城市政府的垄断资产，可以“低收高卖”，形成的垄断利润收归财政。 与这一认识误区相对应，土地储备机构一般设立为纯财政拨款或半财政拨款的政府事业机构，其资金运作一般采取政府划拨少量开办经费，由财政信誉担保，储备机构作为独立法人借贷储备资金。这类机构常常被政府赋予土地拍卖职能，先用借贷资金偿付收地成本，拍卖总收益还本付息后，上缴财政。还有的做法是，为降低成本根本不融资，利用垄断特权实施“空手道”，采取协议收地、拍后付钱的办法操作。 误区之二：经营城市。实际上主要是经营城市土地资产，政府利用行政手段对土地资源通过资产经营的方式，实现城市土地资产的保值增值。较“土地财政”更甚之，它把城市土地资产用得更“活”，不单是收回拍卖，而是更有抵押融资、净地加工、出租出让等深层次的功能，因此应用范围更广、情况更复杂。 与这一认识相对应，土地储备机构一般设立为更为独立的纯“国有”法人机构， 自收自支的事业单位或纯企业化管理，有的地方甚至脱离土地行政主管部门，直属政府或者是国有资产管理部门管理。这种机构一般都是商业性贷款融资，拿地途径复杂，有的通过政府授权收购，有的还通过政府形式上的出让，形式上取得土地使用证，替政府抵押融资、拆迁、开发、转让等等。 误区之三：储水池、中转站。 认为土地储备就是政府把城市发展需要的土地提前征回来、收回来，一是降低土地征收、收购成本，二是保证建设及时使用，起到储水池、中转站的作用。 与这一认识相对应，土地储备机构一般是全额拨款的事业单位，较少运用融资手段，更多依靠行政权力，采取预签协议、规划控制、预支部分费用等手段。 事实上，上述三种情况更多是交叉并行的。由此设立的土地储备机构、资金运作模式也更为复杂，导致当前各地土地储备机构管理体制不统一、运作机制不统一、权力责任不统一，现实工作中必然产生管理效率、运营的社会风险等一系列问题。 2 不，哈当的土地储备资金运作模式带来的社会问题分析分析当前土地储备资金运作模式，由于一些城市政府对土地储备过于功利性的职能定位，本能地决定了这些模式潜藏着许多重大的风险博弈，会使土地储备制度本身带来很多不应有的社会问题，值得管理层和全社会高度关注。 一是融资收储土地利益最大化，会抬高生产发展成本、社会生活成本。无论政府利益驱动，还是收储环节单位利益驱动，都会自然地拉升土地成本，在生产环节推动PP I指数提升，又在生活环节影响CPI指数上扬，最终在国民经济领域形成通胀的预期。当前中国房地产价格畸高，不容否认与一些城市经营土地、地价偏高有关。因此真正的土地收益最大化，是注重土地直接经济效益和间接社会成本的综合，单纯的利益导向必然带来社会发展综合效益、可持续发展能力的降低。 二是过于功利性的融资收储，会导致土地资源的加速投放，造成土地资源的低效配置，并可能深层次引发市场失序。融资收储体制与政府的财政风险、储备机构的运营风险高度挂钩，常常导致城市政府及其土地储备机构缺乏资金运作的长期规划。一旦地方负债压力增加，财政紧张，就会动用过多的土地收益。而土地储备机构往往会根据城市政府的要求，追求土地利润的最大化，或者低价售出土地，以期摆脱资金风险，造成市场无序，资源浪费。 三是融资规模失控，地方政府运营困难，形成国家潜在金融风险。据对一些大