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自律、竞争与监管——美、加非营利组织管理制度考察 民政部民间组织管理局 杨岳 许昀 2005年11月13日至25日，民政部民间组织管理局组织考察团对美国、加拿大非营利组织管理制度进行了考察。考察团以民政部民间组织管理局杨岳副局长为团长，包括部分省级民间组织登记管理机关的官员。考察团访问了美、加两国的有关政府机关、非营利组织和研究机构，就非营利组织的注册登记制度、监督管理体制、内部治理和社会监督等情况进行了广泛的交流。通过考察，我们了解了美、加两国非营利组织管理制度的一些基本情况，接触到了先进的管理经验，得到了一些启示，在此做简要总结。 一、美、加非营利组织管理制度的基本情况 （一）法律背景 由于在法律制度上同属英美法系并且都采用联邦制政治体制，美、加两国在非营利组织管理制度上具有很多相同之处。 一方面，两国在非营利组织管理方面都没有专门、系统的法典，非营利组织管理制度主要是基于宪法、公司法和税法。在美国，联邦宪法明确了公民享有言论、结社、宗教等方面的自由，政府保证这些自由不受侵犯。加拿大宪法主要由各个不同历史时期的宪法性文件构成，其中包括1982年加拿大议会通过并由英国女王批准的《加拿大宪法法案》。作为《加拿大宪法法案》重要组成部分的《权利与自由宪章》将结社与和平集会的自由同言论自由、宗教信仰自由一起列为公民的基本自由。对非营利组织的登记和管理所依据的法律主要是公司法和税法，经有关部门注册的非营利组织可以取得法人资格，并有权向联邦税务部门申请免税资格，免税资格要件联邦税法有详细规定。 另一方面，由于采用联邦制体制，宪法在联邦与州（在加拿大为“省”）之间进行了权力划分。各州（或省）政府具有规范教育、医疗、地方基础建设等方面的权力，而税收权力属于联邦政府。因此，成立非营利组织可以根据各州（或省）法律注册登记，但是申请免税资格需经由联邦税务机关审查批准。 （二）注册登记 美、加两国关于非营利组织注册登记的规定大致相同，注册程序分为两步：第一步，在州（或省）有关部门注册为具有法人资格的非营利组织；第二步，向联邦税务机关申请为具有免税资格的非营利组织。 在美国，注册非营利组织是在公司法和税法等有关法律规定下进行的，具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册，不注册的不具有法人资格，不能享受免税待遇。注册由州务卿办公室批准，然后由州司法部进行注册登记，颁发法人证书。州务卿办公室对非营利组织的章程进行审定，要求章程载明：（1）所有经营服务收入全部用于宗旨相关的事业；（2）机构终止时将全部剩余财产转交同类组织；（3）机构董事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。美国的非营利组织可以采取非营利公司、非公司社团以及信托组织三种形式。任何一种形式的非营利组织，只要宗旨合法，章程符合上述规定，一般都可以注册。 加拿大的非营利组织分为经营性慈善机构和慈善基金会两类。其中，经营性慈善机构又非公司社团、公司和信托组织三种形式；慈善基金会有信托组织和公司两种形式。非公司社团不需要具有法人身份，因此不需要注册，但必须有章程和细则。成立公司性质的非营利组织必须向政府有关部门提出申请，各省的负责部门不尽相同，通常由专门负责非营利公司成立事项的部门管理。注册时必须确认组织章程和细则达到了企业组织法中有关成员、董事和其它方面的最低规定。这一申请过程通常不需要太久，但是如果组织目标涉及到另一个部门的业务，则需在成立前征求该部门意见。注册为法人的非营利组织可以向联邦税务局申请免税资格，联邦税务局根据《所得税法案》进行审查。 （三）政府扶持 在美国和加拿大，非营利组织与政府之间保持一种相对独立的合作关系，政府对非营利组织的扶持主要体现在税收优惠和购买服务两个方面，此外也有少量资助。 税收优惠是非营利组织享有的基本特权，但并不是所有非营利组织都享有这项优惠。在美国，联邦法典中“国内税收法典”第501条款规定25类可以减免联邦所得税的机构，非营利组织完成注册登记后，可以向联邦税务机关申请免税登记，税务机关根据该条款审查通过后申请者即可享受相应的免税资格。享受免税资格的非营利组织有两种情况：一种是公益性组织，包括宗教、慈善、文化、科技、环保、保护儿童和动物等机构，组织自身可以享受一定的税收减免，向这类组织捐赠可免所得税；第二种是互益性组织，包括工会、农会、商会、娱乐俱乐部、联谊性社团、殡仪公司、信用合作社、退伍军人协会、农民食品合作社、房产协会等机构，只减免一部分税种，向这类组织捐赠不能免税。加拿大的情况大致相同，由《所得税法案》规定了“注册的慈善机构”可以申请享受免税资格，由联邦税务局负责审查。 政府扶持的另一种主要形式是向非营利组织购买服务。两国的社会公益事业主要不是由政府直接承担，而是采取政府公开招标的形式交由企业或非营利组织承担，一些公共服务项目也是