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用预防护卫美好乡村 　　【背景】 　　去年10月，安徽省人民检察院职务犯罪预防处在梳理全省已决职务犯罪法律文书信息库后发现，2009年1月至2012年8月，全省检察机关共查办涉农资金管理使用环节职务犯罪案件702件1324人，分别占同期查办职务犯罪案件数及人数的14.6%和20%，且呈逐年上升趋势。比例之高，涉案人员之多，令人惊叹。涉农资金缘何成为贪腐的重灾区？其管理使用方面到底存在哪些漏洞？又该如何有效地解决？带着这些问题，当年年底，由省院预防处牵头，联合省院反贪局、反渎局，集中开展了涉农资金管理使用环节职务犯罪预防调查，并以此为契机，催生了一场覆盖全省的涉农资金领域预防职务犯罪专项行动。 　　涉农资金管理多漏洞 　　管理体制不科学，具体制度有漏洞，监督制约不到位，村级财务不规范。 　　为了全面掌握涉农资金各方面情况，调查小组集中开展了近两个月的调查。其间，走访了10多个省直涉农部门，深入剖析了10多个典型案件，赴7个地市11个县区，调阅案卷400余卷。并与办案人员、发案单位和主管部门座谈，向村民代表了解情况、问卷调查。调查显示，涉农资金在管理、使用等环节存在着诸多问题，主要表现为以下四类。 　　一是管理体制不科学。惠农政策政出多门，涉农资金的分配、管理和使用，横向涉及十多个部门，纵向涉及中央到乡镇五个层级，战线长、范围广、环节多，监管易出现缺位。如退耕还林政策的落实，需要林业主管部门采取抽查、回访等方式，加强补贴申报发放工作的监管。但由于基层林业站往往仅有一两个工作人员，却要面对全镇上千家林户、成千上万亩林地，导致其对村干部虚报面积的行为，无法及时发现并予以纠正；而上级林业主管部门验收审核时，因任务繁重、远离落地项目，大多只得“信任”下级书面材料，给犯罪分子提供了可乘之机。由于条条之间、条块之间对项目监管要求、项目质量、验收标准各异。如根据阳光培训、农机补贴资金拨付制度规定，应先由农委对培训人员和农机销售情况进行核实，再由财政部门检查或抽查后，将资金拨付给培训机构和农机生产企业。这种程序设计原是为保障资金安全，实践中却使农委和财政部门在“核实”问题上彼此依赖，致使资金监管出现缺位。 　　二是具体制度有漏洞。有的制度可操作性不强。如根据规定，粮食补贴资金应由财政部门电话回访或实地抽查后，直接发放到农户的一卡通。实践中，由于人员流动性强，各地财政部门人力、财力又非常有限，规定的回访、抽查制度无法落实到位，财政部门只能根据各地上报的数据发放补贴资金，导致一些粮补资金被冒领。有的制度流程设计存在漏洞。如农机补贴政策刚出台之时，套取补贴案件多发，多为钻工作流程空子。问卷调查显示，80%的受访购机户认为，农机补贴资金容易被套取；70%的认为，容易被套取的原因是农机补贴流程有漏洞。 　　三是监督制约不到位。权力高度集中，很多涉农资金的申报、批准、实施、资金拨付乃至验收、监管，均由一个部门或系统负责，造成权力高度集中，这给挤占、挪用、贪污涉农资金留下了空间。一些涉农部门重资金分配、轻资金管理，在申报、验收时，就材料看材料，不严格履行程序，不深入实地核查；少数主管部门人员甚至执法犯法、监守自盗。如某县卫生局局长收受多家医院66人贿赂共计90万元，副局长收受18人贿赂计16万余元，在定点医院办理等方面为他人牟取不正当利益，特别是放纵一些医院乱收费、骗取新农合资金等。专门机关监督缺位，绝大多数涉农资金未经同级审计，亦无人大、纪检、检察等介入同步监督。政策公开不彻底，农民获知惠农政策主要依靠电视和乡镇政府、村级组织的口头传达和村务公开栏。有的基层组织受利益诱惑，故意截留政策；有的基层工作人员利用信息优势和农民权益观念淡薄，不公开或者不全面公开资金补贴数据。 　　四是村级财务不规范。“村财乡管”制度执行不力，乡镇“三资”管理服务中心，力量配备薄弱，对各村财务难以认真审核，有些退变为村级财务的“保管员”。村民理财小组形同虚设，只是在名义上负责审核村财务收支，对实际财务状况不了解，村财务基本上由村书记、村主任和文书操办。会计人员业务能力不高，未受过专门培训，导致账据不符、账账不符、账物不符等情况普遍存在，给资金监管及查处犯罪造成了不良影响。 　　对策建议得到积极响应 　　建立涉农基础性数据库， 完善涉农资金管理制度，加强涉农资金监督制约。 　　针对涉农资金管理使用环节存在的问题，结合查办的典型案件，调查组集体研究，形成了专题预防调查报告，提出了有针对性的预防建议。 　　一是建立涉农基础性数据库。建议以县级为单位，由政府组织，财政、发改委、农业、林业等部门参与建立。明确数据范围，应当包括：人口、耕地、林地、水利设施、道路、农机、项目及其他情况。明确相关主管部门是相应数据的采集主体，其他部门、乡镇政府、村级组织予以配合，县级财政部