公用企业政府规制法律制度分析研究.pdfVIP

内容摘 要 公用企业提供与人们生产生活密切相关的产品和服务，涉及公共利益， 具有公益性。同时，公用企业是营利性经济组织，它在提供产品和服务同 时要考虑自身的经济效益。如何以政府规制协调好公益性与营利性的关系， 促使公用企业以更好的发展提供更好的产品和服务？本文通过对部分经济 发达国家公用企业改革进行考察，得知其中一个重要的经验就是“以法律 制定为先导”。而我国在公用企业领域，长期采用行政命令等手段进行经营 和管理，导致政企不分、企业效率低下和政府规制缺乏有效的法律制度支 持等诸多弊端。对此，笔者认为我们的政府规制应从以行政命令为主转变 为以法律手段为主，通过完善立法来实现有效规制。全文分为四个部分： 一、公用企业与政府规制概述 本部分通过对一些发达国家和地区以及国内部分学者关于公用企业概 念的分析，指出我国公用企业是与公众服务有关，涉及公共利益，政府能 够直接或间接调控的，通过网络或者其他关键设施（基础设施）提供产品 或服务的，营利性的经济组织。它包括在供电、供水、供热、供气、电信、 公共交通、邮政和广播电视等行业从事经营活动的企业。同时比较了公用 企业与国有企业、公用事业和自然垄断行业的异同。随后，谈到了政府规 制的概念与特点，指出政府规制内容包括：建立市场规则，完善市场秩序， 为公用企业创造公平竞争的环境等。 二、国外公用企业政府规制法律制度的考察 本部分介绍了美国、英国、德国和日本四个经济发达国家关于公用企 业政府规制的法律制度。20 世纪80 年代以来，这些经济发达国家对电信、 电力、铁路运输、管道燃气和自来水供应等自然垄断行业实行了重大的政 府规制体制改革，积极引进并不断强化市场竞争机制，打破了长期以来政 府或企业垄断经营的格局，提高了经济效率。从中我们得到启示，找出共 通性经验：政府职能的重新定位；放松管制；民营化改造；引入竞争机制； 监管机构设置专门化和法律制度的完善。 三、我国公用企业政府规制法律制度的现状考察 本部分对我国电力行业、交通运输行业、邮政行业和电信行业的发展 与改革作了简单介绍，从中可以看出我国目前的公用企业仍具有自然垄断 与行政性垄断之特征。目前规范公用企业的法律制度主要有基本法律、专 门立法和行政法规三个层次。但由于我国公用企业政府规制中体制、法律 和文化的原因，在公用企业政府规制中还存在着以下弊端：反垄断配套法 律制度不完善，作用有限；立法过于原则，缺乏可操作性；立法层次低， 内容滞后；缺乏有效监管；责任追究机制不健全。 四、我国公用企业政府规制法律制度的重构 制度重构可以较好解决公用企业政府规制法律问题。本部分首先介绍 了公用企业政府规制法律制度重构的基本原则，即政企分开、引入竞争和 公众参与。政企分开是前提，引入竞争是手段，公众参与是保障。 其次谈到公用企业政府规制法律制度仍须采用基本立法、专门立法和 行政法规三个层次的立法模式。要完善以反垄断法为核心，包括《中华人 民共和国反垄断法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》的基本法律制 度，及时调整各行业的单行立法。行政法规具有很强的操作性，但大多数 仍为临时性和过渡性的法律规范，而随着《反垄断法》的出台，现有的行 政法规已经不能够保证基本法律和专门立法的实施，亟待健全和完善。 然后介绍了公用企业政府规制法律制度中的机构设置。宏观上，根据 《反垄断法》和《反不正当竞争法》的规定，国务院反垄断委员会、国务 院规定的反垄断执法机构和县级以上人民政府工商行政管理部门分别是反 垄断和反不正当竞争的领导或执法机构。微观上，行业专门的监管机构和 中介组织都可以成为政府规制机构。 最后，提出完善公用企业政府规制法律制度的具体措施，即，大力推 行新型的政企关系；完善立法；引入竞争机制；政监分开，确保有效监管； 完善责任追究制；建立公众参与制度。新型的政企关系要求政府从市场经 济微观领域退出来，保持作为规制者的中立地位。完善立法要求及时修订 和完善现有行业立法与行政法规，使之适应《反垄断法》出台后规范公用 企业的需要。引入竞争机制指对公用企业中可竞争业务环节要放松管制和 引入竞争。政监分开是在政企分开和政资分开的基础上，把政府的政策制 定和监管两个职能分开，保证监管机构的独立性，避免政策部门对监管权 进行干预的一项重要制度设计。完善责任追究制指对公用企业经营中存在 的违法经营行为做出全面的规制，并详细规定相应的法律责任，同时，通 过独立的监管部门和被赋予权利的行政执