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城市基础设施建设项目投融资模式研究 　　[提要] 我国城市基础设施建设多年来一直采用以国家财政资金为主导的方式，但随着经济的高速发展，单单依靠财政拨款很难满足公众对基础设施不断增加的需要。本文通过对PPP模式的分析，探讨在城市基础设施建设中如果采用PPP融资模式，应着重解决特许经营权价值和风险管理等方面的问题。 　　关键词：PPP模式；公共基础设施建设；特许经营权价值 　　本文为河北省社会科学发展研究课题（201303167）“后金融危机时代城市基础设施投融资模式创新研究”支持项目 　　中图分类号：F83 文献标识码：A 　　原标题：城市基础设施建设项目投融资模式研究——基于PPP模式分析视角 　　收录日期：2013年10月7日 　　一、引言 　　按项目区分理论，公共基础设施项目可以分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。一般认为，经营性项目如热电、天然气的生产和输送、铁路货运和客运、非管道水网络、公寓污水处理、废弃物收集等因其具有收费机制和资金流入，并有可预期的利润，完全可以通过吸收社会投资、通过市场化运作方式来完成项目建设；对于非经营性项目如城市道路、管道排污和处理等由于既没有收费机制又没有资金流入，属于市场失效而政府有效项目，只能由代表公众利益的政府来进行投资；对于准经营性项目如输电、配电、路基和车站、城市公共汽车、城市有轨交通、供水城区管理网络等虽有收费机制和资金流入，也有潜在利润，但由于政策和收费价格没有到位等原因，通过向使用者收费只能弥补一部分工程建设的投入成本，而其余部分则需由财政补助。这类项目介于经营性项目和非经营性项目之间，其投资、建设、运营和管理可以由政府资本和民间资本合作完成，即宜采用PPP模式进行。当然这种项目区分也不是一成不变的，在技术进步和政策驱动下，三者之间可以相互转化。如果政府制定特殊政策或提高价格，准经营性项目可以转化为经营性项目；敞开式的道路和桥梁，一旦制定了收费机制，即由非经营性项目转化为经营性项目；而经营性项目一旦取消收费又会变成非经营性项目和准经营性项目。 　　二、PPP模式的特点及其运作 　　PPP模式最早出现在英国，从其产生便受到世界各国的青睐，尤其在美国得到了广泛的应用，成为各国政府建设城市基础设施的主要方式。 　　（一）PPP模式层级划分。PPP模式是英文Public-Private Partnerships的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。国内学者王灏（2005）通过参考世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会PPP分类方法，结合国内目前应用现状，提出了PPP三层级结构分类方式，见图1。（图1）他认为PPP主要包括外包类、特许经营类和私有化类三种方式，其中特许经营类包括TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和其他类三种。但从本质上看，特许经营的这三种分类都是通过非公共机构融资或经营公共基础设施来实现政府的公共职能，它们的基本目标和所遵循的基本原则是一致的。因此，联合国国际贸易法委员会秘书长在他的《关于“私人融资基础结构项目法律指南的各章草案”的报告》中建议，用“私人融资基础设施项目”（即Privatized Infrastructure projects）称呼该领域的工作，而不再用目前的“建设一运营一移交”（即BOT）的词汇，并试图从国际法的高度统一规制包括BOT模式的私人融资基础结构的行为。 　　（二）典型的PPP模式组织形式。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。 　　PPP模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司SPC（Special Purpose Company）签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营