B 从新公共理论视角看土地行政管理.docVIP

中国土地·2009年第5期 前言 42-44 “为什么采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家．却是世界上农 地最容易被征用的国家” ，此类种种在土地行政管理中已走向死胡同的问题，也许 换个角度，视野会有很大不同—— 理念 变革 ■ 中国人民大学公共管理学院杨亮 中共中央党校龚文婧 我国土地行政管理的理念变革 土地行政价值取向的效益化原则。 我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑，而是由各个不同的利益主体之间的博弈形成的，且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。究其原因，主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同，造成两者的行为存在冲突性。我国法律规定，城市土地归国家所有，但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托代理问题。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在分块的土地管理体制下，作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用，而作为代理人的地方政府，主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长，土地的产权关系越模糊，代理人的这种动机就越强烈，导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强对土地的管理而安排的土地收益分配制度，效果非常有限。 结合新公共管理理论中效益至上的原则，应在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下，形成对土地资源效益价值的统一认同，这也是我国土地行政管理的最大效益。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是土地行政管理最终的目标。 第二，将市场的元素引入土地行政中。 中国许多土地问题产生的重要原因，都是因为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会产生大量制度失灵的现象，新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中，这一点正与土地行政的需要相契合。 比如，在城市建设用地的征地过程中，一方面，土地产权不明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权，更没有市场交易的平等主体权，其在土地的使用 中往往处于被侵害的地位，而这也正是被征地农民的利益无法得到保护的根本原因。在这种土地市场化不充分的状况下，农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价” ，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权” “钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等众多土地利益纠纷问题。这种政府单方主导的土地管理模式，使政府拥有轻易的征地权，征地获得的好处大于违规可能承担的风险。 可见，土地缺乏市场因素的介入，已成为现今土地行政改革中的一个关键性拐点，一旦把这个问题解决好了，就会向良性循环发展。城市土地管理制度的重新设计应该明确，政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机构负责。 以征地为例，将市场的元素引入土地行政中具体可采取的措施有： (1)依法征用，采用市场价格。修改《土地管理法》，废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款，改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿，或按地方政府可以行使优先购买权的价格给予补偿。即在社会主义市场经济条件下，政府征用农民依法承包的土地，应在土地资源一级市场以市场化方式购买取得。与普通投资者的区别是，政府征用优先，价格范围基本固定，免除随行就市义务。借鉴发达国家的经验，制定土地(或土地使用权)交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。 (2)要将“征地”制度依目的不同改革为“购地”和“征购”制度。耕地一旦为耕者所有，其他人或组织(即使是政府)要拥有之，就必须按市场经济的规则去“购买”。从操作层面上看， “征地”补偿的标准基本上是政府说了算，农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而“购地”则是按市场规则办事，这只“看不见的手”会作出公正的裁决。对于“公共利益”目标的耕地用途转换，可采用“征购”的方式，它与“征地”的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则。 (3)设立土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构，使市场失灵现象在司法的体制内进行解决，比直接用行政手段进行干预，具有更多的保障性和公正性。 第三，土地行政评价