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“强县扩权”的困境与出路 　　摘 要：“强县扩权”是顺应我国宏观经济发展与政治体制改革所出现的新事物，其出现也顺应了减少行政层级的国际趋势。然而，该事物的发展并不顺利，结合中国国情，借鉴国内外强县扩权或类似改革的经验，初探强县扩权的出路如下：适当扩大县域政府权力，过渡阶段可采取省市共管策略；县域政府要与时俱进，不断提升执行能力和领导能力；加强“强县扩权”的顶层设计和政策引导；不断健全省市政府等多元主体的联动机制建设。 　　关键词：强县扩权；起因；存在依据；困境；出路 　　中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0014-02 　　“强县扩权”在其本质上依旧是要通过上级政府制定相应的政策和下放部分权力来维系政府既充当行政管理主体，又充当企业投资主体的双重角色，从而推动地方经济的发展。对强县（市）进行财政、审批等主要经济管理和社会事务领域的权力扩张，有助于提高强县（市）社会经济管理与运行效率，从而进一步推动强县经济社会的发展。就其发展路径来说，该政策是对“市管县”体制的一种反制。改革开放之后，很多沿海强县的经济逐步提高，迫切地需要摆脱市级政府的权力约束，急需与其发展能力相适应的政府权力来实现长足发展，因此就提出了权力扩张的内在要求和内在动力。 　　一、强县扩权的存在依据 　　（一）宏观经济的新发展要求强县扩权 　　近年来，市场经济的勃兴引领了中国城市经济的蓬勃发展。然而，占国土面积约90%，人口占全国人口总数70%的县域地区，其经济贡献仅占全国经济总量的一半左右。换言之，在扩大内需等经济贡献方面，县域地区仍有很大潜力待发挥。正如2012年中央经济工作会议所提：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。”可见，县域经济发展将成为未来中国经济的又一驾马车。 　　因而，适度扩大特定县级政府的权力，是发展县域经济，促进城镇化建设的必要保证，也是带动城乡经济发展，最终消除城乡分割，实现共同富裕的制度保证。 　　（二）不合时宜的旧体制要求强县扩权 　　事实证明，作为计划经济的产物，“市管县”体制的弊病渐趋暴露，尤其在县域经济发达的东部沿海地区，这一体制已经备受诟病。“市卡县”、“市刮县”和“市压县”“市吃县”等现象层出不穷，长此以往，既不利于要素的优化配置、促进市场经济的发展，也不利于城市化进程和行政效率的提升。因此，强县扩权能够给那些有志于谋求更好发展的县级政府“松绑”，使其更好地释放公共行政效能。 　　（三）减少行政层级，扩大地方与基层权力是全球普遍的趋势 　　中国的行政层级有五级：中央――省（自治区、直辖市）――地级市――县（县级市）――乡、镇（自治乡），这种层级设置是世界上少有的。权力层层下放，基层的自主权较小，因而改革步子缓，创新能力匮乏，各方面建设受限；同时，权力层级多，机构膨胀严重，信息传递易失真，致使行政效率低下。因此，数据显示，为优化改进这一现状，截至2011年底，我国已有27个省份的1080个县推行“省直管县”财政管理方式改革，并逐步由财权扩权向其他权力扩大。①因而，不论国内国外，强县扩权的趋势都是较为明显的。 　　二、强县扩权的困境 　　2005年，温家宝在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。2012年，“省直管县”财政改革大限已近，但进展并不乐观。省直管县的财政改革致力于为强县扩权提供经济基础，连经济基础都不稳固，由此可见强县扩权之路依旧困境重重。 　　（一）扩权范围有限，强县有名无实 　　纵观全国范围内的强县扩权改革，多以经济社会管理权限的扩权为主，而在人事任免与晋升制度上缺少配套规定，因此县政府重要人事任命仍由市政府掌握，县政府很难实现自主发展与大胆革新。 　　此外，县域的财政自主权仍然未得到有效提升，导致其事权与财权不对称，即财权不断上收，事权层层下放。因此，县域政府财政往往入不敷出，财政负担过重，县域经济发展速度与质量就受到限制，强县扩权也就无从谈起。 　　（二）县域政府执行乏力，未做好迎接扩权的准备 　　强县扩权的实现不仅需要上级政府下放权力，也需要县域政府官员培养相应的权力行使以及职责履行能力。然而，作为政府层级中较为基础的一环，县域政府并没有履行好基本的社会管理和公共服务职能，因此在面对更大的权力及更重的责任时，他们往往更注重权力的行使而忽视了责任和义务的履行。这样一种权责不对等，也不利于强县扩权的良性与持续发展。该现象的出现，也使得上级政府的放权行为日趋谨慎。 　　（三）强县扩权缺乏政策引导和配套措施 　　强县扩权首先反映了部分东部发达地区的县域单位实现自主发展的要求，同时也是实现经济平衡、良性、持续发展的重