探索适应规划管理的法定图则编制-深圳市规划国土发展研究中心.docVIP

提高规划管理效能的法定图则编制初探 深圳市城市规划发展研究中心 孙峰 摘要：深圳市法定图则在规划体系中的定位与其在规划管理中所赋予的职能之间不匹配，导致法定图则在“法定”内容规定模糊，是直接导致规划管理中一些矛盾无法调和的根本原因之一。规划界也试图在现有框架内通过技术手段解决，但所取得的效果均不佳。由于矛盾的产生是由于图则在规划体系中的错位，解决办法也只能通过体制创新或者体系变革中寻找。本文通过回顾法定图则在实施过程中存在的问题入手，剖析法定图则对法定内容界定差异所对应的规划体系效能间的差别，希望能探索提高规划管理效能的法定图则编制方法。 关键词：法定图则 规划体系 法定内容 实施效能 深圳借鉴国外区划制度和香港法定图则的经验，于1996年底开始推行法定图则制度，经过多年的探索和实践，从编制、修订，到审批、实施，探索出一套完善的法定程序和管理机制，规划体系也日臻完善。从国家控制性详细规划到法定图则，希望通过严格的立法程序和广泛的公众参与机制，提高规划决策的法制化、公开化和民主化程度。实践证明，法定图则不但在深圳的城市发展和城市建设中发挥了极其重要的作用，同时也确实为城市规划在法制化建设、规划体系变革等方面积累了经验。但在实践过程中，法定图则在编制技术手段、规划实施下能等方面也同样暴露出了一些问题。所以，国家制定的法定规划体系，控制性详细规划虽然充分借鉴了深圳法定图则的经验，但并未完全照搬。面对国家层面的控规体系，一向被认为开城市规划变革先河、但目前在规划界又颇有微词的法定图则体系，可能真的已走到十字路口。到底是向左抑或向右，完全取决于是否能破解法定图则在规划管理中存在的这些矛盾。笔者在这里通过剖析法定图则在实施过程中暴露出的问题入手，尝试分析问题产生的根源，探索适应规划实施管理的法定图则编制创新途径。一家之言，旨在抛砖引玉，期与大家共探讨。 目前法定图则体系在实施过程中存在的问题回顾 对规划设计要点的编写缺乏指导性 我国城市规划的管理是通过核发规划设计条件来实现的，而其直接依据是控制性详细规划。《城市规划强制性内容暂行规定》（建设部2002）对控规编制强制性内容有明确规定，对规划管理中提供设计要点的内容也有具体要求。 编写规划设计条件是一个综合性、技术性很强的工作，不但涉及土地使用性质、开发强度等规定，还包括对建筑退线、建筑高度等公共空间的控制要求，也涉及到交通组织、市政管线等要素条件。在城市规划体系中，法定图则定位是国家控制性详细规划层面，是深圳规划管理部门编写设计要点的主要依据。这一点，在深圳《城市规划条例》也予以明确规定。所以对于规划实施的管理者而言，希望法定图则编制需要提高刚性约束，尽可能涵盖所有设计条件所需控制要素，减少规划管理过程中的自由裁量权和主观随意性。但实践上，法定图则在内容和深度两方面均不够，对城市设计及市政设施专项规划等技术层面的控制是粗线条的，规划管理中所需要素指标不全面。所以，在表面上法定图则对城市规划的实施管理方面确实指导意义不足。 刚性与弹性难以协调。 法定图则中设计要点要素指标的缺失，尤其是有关城市公共空间与市政设施等方面刚性约束要素指标的缺失，就难以对城市空间安排、基础设施设置等进行有效的控制。如果以这样的法定图则指导规划实施，势必会给城市发展带来很多问题，诸如有益的城市公共空间缺失、人居环境的恶化、市政公用设施不完善等。刚性控制是法定图则的灵魂，一定程度的刚性控制是法定图则体现法定属性特质内在要求。 另一方面，作为复杂的巨系统，城市的发展在很多方面具有不可预见性。如城市更新地区、政策不明朗地段等，规划往往赶不上变化。在这种情况下，如果刚性控制太严，规划往往会陷入“编制完成就是修订开始”的怪圈，每一个规划实施许可都可能导致启动修编程序的启动。刚性控制的初衷没有起到刚性控制的结果。这些地区保留一定的弹性空间可有效提高图则的稳定性与可操作性， 在城市建设过程中，有时刚性与弹性要求边界很明确，较易把握，如在一般地区用地相容性控制、城市设计的内容如建筑物高度、退红线、色彩等常常是需要弹性控制，而用地性质、开发强度、公共设施等常常需要刚性控制。但刚性与弹性控制要求是往往是辩证的，会随着时空的变化而发生改变，例如在中心区重点地段，城市设计内容往往需要刚性控制，而在开发要求未明朗的地段，如城市更新地区、预留发展地区，用地性质、开发强度又往往需要弹性控制。这在规划编制过程往往难以把握。 刚性控制和弹性控制，都是规划实施管理对规划编制的客观要求。刚性控制缺失，城市规划建设处于失控状态；弹性把握不准确，规划管理缺乏灵活性，也导致法定图则频繁修改，法定图则的法定地位及严肃性、权威性饱受质疑。在两者之间寻找平衡点，确定合适控制指标，是法定图则是否具有可实施性和指导性的重要前提。这就使得规划编制陷入两难的境地，