新形势下流域跨界水污染五大制度创新.docVIP

新形势下流域跨界水污染防治五大制度创新 程炳良 1、健全流域水资源管理制度 我国水资源危机在很大程度上与其管理制度的不完善相关。水资源管理可分为流域管理和区域管理，前者是以水文边界为单元进行的横向水资源管理，更趋向于水的自然属性的管理，注重整个流域循环和有效利用；后者是以行政区域为单元进行的纵向水资源管理，更趋向于对水的社会属性的管理，注重利用水资源发展区域内的局部利益。我国的水资源管理模式和运行机制是在计划经济体制下形成的，主要以纵向分级、分部门的区域管理为主。横向协调的流域管理机制很不健全。这种水资源的分割管理导致各行政区域之间缺乏合作，片面强调各区域自身的用水利益以及各区域自身对水的管理权限；而在同一个区域内部，则是片面强调各部门自身的用水利益和管理权限。 与国内其他流域一样，太湖流域现行的水资源管理模式，存在着分散有余，集中不足，职能交叉、职责不明、监管不力等突出问题。各省、市、区在水环境保护与管理上各自为政，往往存在为追求经济发展而忽视污染治理的倾向，而作为水利部派出机构的太湖流域水资源管理局，其法律地位和职能不够明确，缺少权威性和自主管理权，无法对流域所涉及的地方行政区和水资源相关职能部门起到约束作用，因此，难于切实履行流域管理和监测职能。更无法成为区际生态补偿机制的载体。在同一个省、市、区内部，承担水污染防治职能的除了专门负责环境保护的部门，还涉及到水利、城建、交通、卫生等部门。虽然《水污染防治法》规定水利等部门结合各自的职责协同环保部门对水污染防治实施监督管理，但在各级政府部门职责分工中存在明显的职能不清和职能交叉现象。如在水质监测和排污管理方面，存在水利部门和环保部门的职能交叉，而在水功能区划与水环境功能区划上则存在职能不清和水量与水质分割管理的问题。“多龙管水”的客观现实，导致管水、供水、排水、控污、治污等环节脱离，开发利用与治理保护脱节。由于对太湖流域水资源的过度开发利用缺乏统一监管的责任主体，因而难以有效形成水污染防治的合力。 在水污染防治中，体制问题首先表现为地方政府的分散管理，其次才表现为部门的分割管理上，因此，当务之急应是重塑流域管理机构，建立和完善流域内省际协调的水资源管理体系，实现以流域宏观管理为主体、流域管理与区域管理相结合的统一监管模式。 ①由国家水利、环保部门和沪、苏、浙两省一市政府共同成立“太湖流域水资源与水环境保护委员会”（以下简称“太湖委”），作为流域综合管理的决策机构。两省一市政府领导轮流担任主任。两省一市的水利与环保部门领导与太湖流域管理局主管领导担任委员。现有太湖水资源保护局作为委员会下设的具体职能部门（执行机构），其负责人由国家水利和环保部门担任。“太湖委”主要任务是通过民主协商方式决定太湖流域内一切重大的水事项和政策，统一制订流域水资源与水环境保护规划，立足流域水资源可持续利用，根据流域水环境和水资源的实际承载力，提供经济结构与产业布局以及生态补偿的宏观意见和建议，并对跨省界水污染防治进行统一协调和监管，包括对跨省水污染纠纷的协调和处理，以及对生态保护措施的监督和评价。 ②在两省一市分别成立省级流域管理委员会，统一制定省内跨区域的水资源利用与保护规划，协调处理跨界水污染防治问题，提出本省流域内各功能区和上下游之间的生态补偿意见和建议。 ③在地市县一级行政区域内，全面推行城乡水务一体化的管理体制，实现水量与水质、保护与利用、城市与农村的水资源和水环境统一管理，解决因多龙管水带来的工作交叉、职责不清、争权夺利、推委扯皮等问题。 ④建立和完善我国水资源统一管理的相关法律法规，切实将水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护纳入法制化轨道。在目前我国实行“分灶吃饭”的财政体制下，要建立分散的利益主体之间有效的约束机制，就必须要通过法律手段赋予相关水资源协调管理机构以足够的行政和经济权力。 2、建立跨行政区河流断面交接制度 建立这一制度，是解决跨界水污染纠纷、改善流域水生态环境的基础性工作，也是开展邻域双向经济补偿的前提条件。流域水质的改善不仅要求各类污染源达标排放，更重要的是要全流域内实行排污总量控制，实现全流域减排目标。因此首先要科学评估、测算、核定整个太湖流域目前允许排放的污染物总量，并分别核定分配到各省、市、县人民政府。在此前提下，科学制定各级跨行政区河流断面的水质标准。通过严格执行边界水质标准，有效地控制各省、市、县排入流域污染物的浓度与与总量，防止地方保护主义，使全流域水体逐步变清。 ①建设全流域重要交界断面水质监测监控系统。按跨省、跨市、跨县三个层面在流域内的不同行政区划交接断面设立24小时自动监控网络。形成流域水质全程监控网络。跨省河流交界断面由国家环保总局和“太湖委”共同负责设置，并由“太湖委”所属的太湖