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中国城市化道路的选择和障碍中国城市化道路的选择和障碍 中国城市化道路的选择和障碍中国城市化道路的选择和障碍 王远征 1950 年以来，城市在中国政府的政策中的地位经历了不同阶段，城市化自 90 年代中后期逐渐成为理论界探讨的热点，也成为各级政府施政的一个主要方 向。但直至目前，中国的理论界在这一问题上仍没有取得起码的共识，而有关城 市化方面的政策效果也是差强人意。许多现存的制度严重阻碍了中国城市化的进 程，从而使得这一问题实际上仍然只能停留在争论的阶段。 一、改革以来推进城市化的阶段性特征一、改革以来推进城市化的阶段性特征 一、改革以来推进城市化的阶段性特征一、改革以来推进城市化的阶段性特征 改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认 为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受” 的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优遇城市的观念 则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管 理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成 系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困 在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也 有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪 刀差至今仍然在扩大。1958 到1978 年，虽然城镇人口比重从15.4％升到17.9 ％，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思仍付 阙如。 1980 年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市 规模，合理发展中等城市，积极发展小城市” 的方针，我国进入推进城市化的阶 段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速” 的特征，即城市数量增长很快，但非 农业人口比重仅有缓慢上升。1983 年起，实行市领导县体制和整县改市政策； 城市数从1978 年的193 个增至1991年的479 个；城市人口比重升至26.4％， 但非农业人口比重仅为18.5％。城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开 放再到经济性接纳，用了约10 年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活 流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民 工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农 民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之使来，挥之使去” ， 直到 1988 年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。 80 年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1 亿农村劳力，一方面增强了政 府选择小城镇道路的信心。1984－1988 年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高 达1 084 万人。尽管91％的企业分布在自然村，但为乡镇建设提供了财源和理 由。1984 年，国家降低设镇标准并放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。 建制镇1983 年底为2 968 个，1991 年突破1 万个。乡改镇和县改市为推进城 市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。 90 年代大体延续了上10 年的城镇化政策。1990 年4 月1 日开始实施的《城 市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方 针。根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊 区非农业人口50 万人以上、20 万人以上、不满20 万人；建制镇也界定为城市 （因而“城市化”和“城镇化” 可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为 小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口 径显然与《城市规划法》的定义不同，有相当程度的放大。但是如果只统计非农 业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后 可能使用新的统计口径。户籍管理的改革也正在加快。 90 年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在 1992－ 1994 年形成高峰，至1997 年停止，城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的 数量也在1999 年越过峰值出现回调趋势。1990－1996 年底，城市数由467 个增 至666 个，城市人口比重升至29％。到1999 年底城市数稳定在668 个，城