街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究详解.doc

街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究 来源： 基层政权和社区建设司??时间： 2008-10-13 09:03 前 言 　　进入21世纪以来，我国的城市社区建设在经过了1992年以来试点发动、全面推广、初步繁荣后，进入了一个关键时期：和谐社区成为社区建设新的目标；社会管理体制改革成为社会建设的重要路径；实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动成为基层民主政治建设的重要内容……，社区建设面临着全新的挑战与机遇。如何抓住历史机遇，做大做强社区自治？如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动？这是摆在社区建设理论工作者和实际工作者面前的一个严峻而紧迫的课题。 　　近几年来，不同学科的理论研究工作者以及全国各地城市社区建设的实际工作者都对此问题予以高度的关注，进行了广泛而积极的理论研究和实践探索，取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就，这些成果和成就对于进一步探索建立城市社区健康有序、可持续发展的治理模式具有重要意义。本课题研究正是立足于已有的理论研究成果和各地正在进行的广大实践，运用相关理论和实证方法，力图揭示出城市社区建设与发展的内在规律，探索和谐社区治理的有效模式，进而促进城市经济与社会协调发展和全面进步。 　　我们认为，在当前城市社区建设与治理中，政府主导地位与作用不可或缺，在促进城市有效社区治理、建立健康有序可持续发展的社区治理模式中发挥着不可替代作用，并且在今后相当长的一段时间内，政府的这种主导地位不会有太大改变。但是，政府主导地位和主导作用是否就意味着政府要像现在这样包办社区建设的一切？这种主导地位、作用是否必须由城市街道办事处来体现（目前各地城市中街道办事处的一项重要职能就是和谐社区建设）？目前的街道办事处功能、职权以及各种资源尤其是制度资源能否承担起这一主导地位和主导作用？如何改变政府行政管理与基层群众自治之间的不平衡态势？如何改变两者之间互动的不对称从而实现两者之间有效衔接与良性互动？正是带着这样一些疑惑，课题组成员开始了对这一课题的研究工作。 　　毫无疑问，我国的城市街道办事处体制对社区建设的发动与进步发挥了重要作用，但也正是街道办事处体制成为了社区建设进一步提升发展的体制障碍，这从全国和谐社区建设实践既可以看得出，和谐社区建设、社区治理较为典型的地区无不从改革现有街道办事处体制着手，通过改革街道办事处体制，拓展社区公共空间，增强社区自治范围。这是因为：街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端，是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台。城市改革的展开和深入，使得街道办事处成为了自上而下以职能转变为核心的行政体制改革与自下而上以居民自治和社会自治为核心的社区体制改革交汇点，成为了当前整个城市管理的最前沿和和基础平台。出于多种压力下的街道办事处理所当然地成为了新一轮改革的对象和目标。本课题研究正是将街道办事处改革放在构建健康有序、可持续发展的社区治理模式的基本前提和重中之重的位置来思考和进行政策设计的，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。 　　1．本课题研究的范围 　　就目前城市街道办事处的形态来看，大致有三种类型：一是市辖区下设的街道办事处；二是不设区市下设的街道办事处；三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。由于后两类街道办事处在职能、权限、机构设置、编制数量以及财政体制等方面与第一类街道办事有很大差异；再由于本课题调研所取样板城市都是下设区城市，所以，后两类城市的街道办事处并不在本研究范围，但我们希望本研究成果能对这两类街道办事处的下一步改革能有所裨益。 　　2．本课题研究的主要内容 　　本课题紧紧围绕如下主要内容展开研究： 　　第一，以我国街道体制改革典型城市为个案，通过历史考察，全面展示我国街道体制发展脉络以及改革历程，总结改革开放30年来街道体制改革所取得的成效，探求街道体制变迁与经济社会发展的适应程度与规律,客观分析目前街道体制所存在的问题与缺陷，突出加快街道体制改革对于促进基层社会有效治理的极端重要性和紧迫性。 　　第二，多维度、多视角分析“实体化”、“虚区实街”、“取消街道”、“维持现状”等几种理论观点以及“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式的各自适应程度、成效以及存在的缺陷。 　　第三，以政府职能转变、建设服务型政府、构建和谐社会、强化社区自治为分析基点，从理论层面阐述街道体制改革在行政体制改革与社区体制改革间的关键环节和基础作用，并阐明其互动关系。 　　第四，以公共管理、公民社会、多元治理为理论支撑，探讨在街道层面建立起“政府主导、社会