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藏匿于科学之后？ 规制、科学和同行评审间关系之初探 洪延青* 摘 要：现代行政的任务 日益复杂，对科学知识的运用、通过风险的管理以及对科学不确 定性的应对，越来越成为规制的常态。规制活动中，政策性的裁量评价与科学事实不可避免地 交织在一起，对法治以及行政机关的正当性提出了挑战。行政决定中裁量性的成分被 “披上” 科学的“外衣”；行政决定中原本需要说明理由的内容，借由科学的客观性和正确性，获得不容 置疑的正当性。如此一来，科学事实与政策裁量在规制活动中的交融，为行政恣意专断打开方 便之门。对此，本文提出，即使在涉及专业艰深的科学知识的情况下，行政同行评审能够将行 政行为事实部分和裁量评价部分做到清晰地划分，能够有效地避免行政法所珍视的合法性、合 理性、透明行政、公众参与以及合作治理等价值流于形式。 关键 词：科学；风险；规制；同行评审 一、“棘手”的科学 现代行政活动，在很大程度上依赖于科学知识的支持。例如，卫生防疫行政工作需要以临 床医学和传染病学的有关知识为基础；食品安全和环境保护工作的有效开展，也无不仰仗于化 学、气象、水利等各个学科的研究成果。然而，出于各种情况或者动机，行政管理者经常有意或 者无意地不忠实于科学知识的原貌，科学也并不总是有求必应的 “水晶球”，无法回答规制活 动所遇到的所有问题。让我们从以下三个例子开始。 *荷兰乌特勒支大学法学院博士生。 第一个例子是 “在江西德兴市，江西铜业集团下属的多家矿山企业，多年将工业废水排入 乐安河，祸及下游数十万群众。”[1]地处乐安河畔的德兴市和乐平市，多个村镇因为污染农田 抛荒，群众癌症高发。面对质疑，“当地矿山企业和环保部门却异口同声，将主要责任推到 历‘ 史’头上。理由是：德兴早在唐宋年间就有采铜历史，污染主要是由于历代废弃的采矿区产生 的，现代企业不应代历史受过。”[2]按照他们的说法，“造成污染的原因主要是古代遗弃的采 矿通道形成的 老‘龙废水”’。[3] 第二个例子，12月6日，中国之声 《新闻纵横》报道，合肥包河大道在建高架桥5日发生坍 塌事故，多人受伤。[4]在事后的新闻发布会上，施工方解释，“工作人员对包河大道高架第二 联跨繁华大道下穿桥贝雷梁进行超负荷预压试验，同步收集相关技术参数。试验被安排在最 不利的工况下进行，目的是为了检验贝雷梁的承载力”。[5]合肥市重点工程建设管理局也认 可施工方的说法，认定这次坍塌是施工方 “事先就安排好的破坏性试验”。[6]但是根据在场 工人的说法，他们提前并未接到任何试验通知，而且受伤工人人数为六人，其中三人伤势较重， 而不是官方所说的 “一个人受一点皮外伤”。[7] 第三个例子关于国人早已熟悉的水利之争。围绕着三峡大坝[8]和怒江水电开发，[9]官 员、专家及民间各 自形成了“反对”、“缓建”和 “主建”的阵营，各派之间都宣称其观点有着科 学依据，可是谁也无法完全说服、消除对方对于建设对 自然的影响的科学不确定的疑虑。三峡 工程在激烈的争议中上马，然而，在2011年5月18日的国务院常务会议，官方正式承认三峡 工程对生态环境保护、地质灾害防治存在不利的影响。[10]而怒江水电更是经历八年争议，尚 未开工。[11]在这些事件中，能源部门大力支持的态度，与环保部门保留甚至反对的意见形成 了鲜明的对比。[12] [1] 《财经网》：“江西企业排污疑致癌症村，环保局称责任在唐宋”,2011年12月8日，http://politios /2011-12-8/111498703.html，最后访问日期：2012年3月8日。 2] 同上注。 [ [3] 同上注。 [4] 中国广播网：“安徽在建高架桥钢梁坍塌致工人受伤”,2011年12月6日，http://news.163.coin 11/1206/08/7KJOHTQA00014JB5.html，最后访问日期：2012年3月8日。 [5]新浪网：“安徽高架桥在建项目坍塌，施工方被指隐瞒细节”,2011年12月6日，http://news.sina /c/2011-12-6/133423584162.shtml，最后访问日期