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论城乡规划的司法审查路径 ——以涉及城乡规划案件的司法裁判文书为例 郑 春 燕 摘 要 学 界 通 常 认 为 ，被受 案 范 围排 除在 外 的行政计 划 未 能得 到 有效的 合 法 性 审查 。 然而 ，剖析《最 高 人 民法 院公报 》上 刊 载 的两 份涉 及 城乡规划的司法 裁 判文 书 ，可以发现法 院在 事 实层面上 实施了 对城乡规划的 合 法 性 审查 。进 一 步 的理论提 炼 展 示 了法 院 审查城乡规划的 不 同进路 及其 与城乡规划不 同定性之间的 内在 联 系：具 处 分 性 的城乡规划立 项 决定 通过 多阶 段 行政行 为救济 中的“违 法 性 继承 ”理论进入到 司法审查 的视野 。而对作为 “依据 ”的城乡规划 方 案 来 说，“间接 附带 审查”方式使 得法 院 的审查触角 延 伸 至 被受 案 范 围 明确 排 除 的行政活 动 。 文末对司法审查突 破 受 案 范 围 的规范要件 进 行 了提 炼 ，并可类 推适 用 于与城乡规划 具 有 同一 法律 性 质 的其 他 行政 活动 。 关 键 词 城 乡 规 划 ；受 案 范 围 司法审查； ；违法性继承 一 、 引言 :学者言说与审判实践的分离 “计划 ”一 词 ，于国人而 言 ，是一个具 有 特定历史情结 的概 念 。然而 ，行政法学界对行政 计 划的 探讨 ， 〔1〕却是新近 的动态 。其 中 ，行政计 划的司法规制是 诸 多学 者 共 同关 注 的话 题。梳 * 浙 江大学 光 华 法学 院 副教授 。本文为 国家社会 科学基 金 项 目 “协 商 行政的原理与制度 研究 ”（批 准 号 07CFX 013) 的 阶段性 成果，并受 中央 高 校 基本科 研业务 费专 项 资金资助 。文章 的 写 作 得益于与 章 剑 生 、朱 芒 、 高 家伟、刘 飞 、王 天 华 、周 翠 、成 协中、吴 恩 玉 等 师 友 的交 流，台湾 “中央 ”研究 院 的李 建 良教授 也 曾提 出宝贵 的 评论 意 见 ，在此 一 并 致 谢 。当 然 ，本文的文责 由作者 承担 。 〔1 〕 大 陆学 者 的 “行政 计 划 ”概 念 ，通 常 包 含 了 “作 为 结 果 的 计 划 ”和 “制 定 计 划 的行 为 ”两个 层 面 的含 义 。但 在 提 及 行政 计 划的司法规制时，一 般 仅 针 对 “制 定 计 划的行 为 ”。 803 北大法律信息网/　北大法宝/ 中 外 法 学 2013 年 第 4 期 理 已有的 研究 成果，可以 发现学 者对 该 问题的论证 遵循 相 似 的思路：《行政诉讼法》第 12 条和 《最 高人 民法 院关于执 行 〈中华人 民共 和 国行政诉讼法 〉若 干 问题的解释 》（以下简称 《若干解 释 》)第 1 条 第 2 款 ，将 行政计 划 排 除在行政诉讼的 受案 范 围之 外 ，不允许对行政计划进 行司法 审查，难以 对 私 人 的合 法权益进 行有效的保护。因 此 ，有必要 借 鉴 德 国、英 国、日本或我国 台湾 地 区 的作 法，至 少 应 允许对行政 计 划制 定决定或者 行政 计 划的 具 体变更 提 起诉讼。 〔2 〕其话 外 之 音 即为 ：只有将 行政计划的制 定或变更行 为纳入行政诉讼的 受案 范 围 ，法院的审查才 能触 及 行政 计 划的 合 法 性 。学者 的言 说，是 否真实地描 绘 了法 院对行政计划的审查状态 ？ 在 欠 缺 权 威 的社会 实证调 查数据 的前提 下 ，《最 高 人 民法 院 公报 》（以下简称 《公报 》）上刊 载 的司法裁 判文 书 ，应 该说是呈 现行政审判实践的 最佳 平 台 。鉴 于行政计 划的 类 型繁 多 ，在财 政 、发展 及需求等各个领 域 都 存在行政 计 划，但 仅 在城 规划 领 域存在 全 国统 一的 立 法 —— 《城乡规划法》， 因此本文将