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战后日本教育行政法治化探索教育行政论文 随着封建制度的瓦解，日本通过１８６８年明治维新建立起新的国家集权体制。为了实现“富国强兵”、“殖产兴业”和“文明开化”等资本主义近代化目标，明治政府把发展教育事业视为国家振兴的基本战略之一，并于１８７１年设立主管全国教育事务的教育行政机关———文部省。同时为了统一各级教育行政组织，１８７２年颁布《学制》，具体规定了日本的教育行政体制［１］，明确文部省具有统管全国学制与管辖全国学校教育的集权功能，由此确立起文部省在国家教育行政体制中的集权地位。从此，直至二战结束前的约７０年间，日本文部省通过勒令主义、督学制度、官立学校制度、国定教科书制度以及师范学校制度，巩固了教育行政的中央集权管理模式。但明治政府在改革中，力图将近代教育纳入以宣扬忠君爱国、纲常伦理以及日本神道主义精神的轨道［２］，最终被３０年代后期上台的军国主义者所利用，成为一种向国民鼓吹和灌输诸如“战争中的所有牺牲均是国民最高的道德”［３］等军国主义思想的手段。二战结束后，日本在联合国军总司令部的指导下，对奉行国家主义价值观和勒令主义的集权型教育行政体制进行大刀阔斧的改革，由此确立起教育行政的法律主义、地方自治与分权、教育中立性等具有现代民主法治理念的基本原则。之后，随着日本经济和社会的不断发展，教育需求日益旺盛。面对这种不断变化的新形势，为了进一步发挥教育事业在国家发展中的巨大作用，日本政府适时地推行多次教育行政改革并取得较大成功。究其原因，笔者认为，不断适时地修订或制定相关教育法规，并采取法治化手段推行教育行政改革，是日本教育行政体制得以不断完善的根本原因。正如日本学者分析指出，日本战后的教育行政法治化过程主要围绕“集权—分权、统合—分立”这两个轴心加以展开［４］（如图１所示）。需要说明的是，竖轴中的“集权—分权”，是指在相关法律规定下，教育行政权限和教育财政等行政资源在中央教育行政组织和地方教育行政组织之间的分配状况；横轴中的“统合—分立”，则指在相关法律规定下，相对于普通行政体系，教育行政保持其独立性和专业性的程度与状况，主要涉及地方自治体的普通行政体系与教育委员会之间有关教育行政权的分配关系，反映在教育法制上即表现为教育法制的普通法取向（统合）抑或特殊法取向（分立）。纵观战后日本历次教育行政改革，我们发现其法治化过程与图１中的四个象限大致吻合。第一阶段（象限）：推动分权的同时，确立教育行政的特殊性与独立性；第二阶段（象限）：强调集权的同时，保持教育行政的特殊性与独立性；第三阶段（象限）：强调集权的同时，否定教育行政的特殊性与独立性；第四阶段（象限）：推动分权的同时，否定教育行政的特殊性与独立性。以下，本文尝试以战后日本教育行政改革为考察视角，以“集权—分权、统合—分立”为分析轴心，探析战后日本教育行政法治化的动态过程、相关内容与主要特征。 一、分权—分立型教育行政法治化时期（２０世纪４０～５０年代） 二战后，在联合国军总司令部的指导下，日本在战后初期推行革新社会制度结构的改革运动。由于“战前日本文部省蔑视基于真理的教育，把教育制度作为向国民灌输国家主义和军国主义的手段，已成为支配日本国民精神世界的权力中心”［５］７９对这一事实的深刻反思后，日本对教育行政体制展开了全面彻底的改革。其改革的方向主要以１９４６年第一次美国教育使节团报告中提出的要求为基础，其中包括：建立单轨制学校制度、修改中央集权制为地方分权制、消减文部省的教育行政权限并使其成为专门的指导建议机关、废止视学制度并建立专家顾问制度、由当地居民选举产生地方教育行政机关、教育行政从普通行政体系中独立出来以确保教育自主性等。为此，日本专门成立“教育刷新委员会”以全面推动教育行政体制改革［６］。图１战后日本教育行政法治化过程的四个阶段根据上述改革方向，基于日本国宪法中有关保障国民主权和基本人权的相关原则，１９４７年日本制定《教育基本法》，确立了教育行政体制法治化的基本理念。紧接着，在宪法和教育基本法相关精神的指引下，教育行政领域的具体法规陆续得以出台：（１）１９４７年４月颁布《学校教育法》，明确提出学校管理主义与负担主义，同时强调通过构建教育机会均等保障体系和单轨制学校体系以实现所有儿童的就学机会平等。（２）１９４８年实施《教育委员会法》，其中明确规定：在都道府县和市町村两级设置教育委员会，并把其从地方公共团体的普通行政体系中独立出来。同时，教育委员会的委员通过当地居民选举产生，实行合议制教育委员会制度；文部大臣、都道府县教育委员会、市町村教育委员会之间是对等关系，禁止上级对下级实行指挥命令监督，而仅能实行专门的、技术性的指导建议；教育委员会拥有独立制定条例和年度预算的权力；教育委员会实行民众统制（ＰｏｐｕｌａｒＣｏｎｔｒｏｌ）与专家指导（Ｐｒｏｆｅ