环境行政执法与司法链接行政执法论文.docVIP

环境行政执法与司法链接行政执法论文 “污染有着悠久的历史。制造废弃物是每一人类社会的显著特征。”［1］伴随着我国经济的高速发展，环境污染与破坏日益严重。2008年我国成立了环境保护部，这标志着我国环境执法机构行政地位提升、环境行政执法能力不断增强。但现实中的环境执法过程仍存有诸多无法回避的难题，特别是依照现行环境保护法律之规定，原则上环保部门对环境违法行为无行政强制执行的权力，而在需法院介入之时却往往存有行政执法与司法无法有效衔接的问题。本文从我国环境行政执法与司法困境研究入手，试图探讨环境行政执法与司法的有效对接。 一、我国环境行政执法权限及执法困境剖析 自1983年全国第二次环境保护大会上将“环境保护”作为一项基本国策正式提出以来，我国政府20多年来一直在强调环境保护的重要性。2005年，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，要求将环境保护工作放在各级政府更加重要的战略位置，用科学发展观统领环境保护工作。但是，我国环境状态整体上还是不断恶化，生态破坏导致次生灾害不断、重大环境污染事故时有发生。环境行政执法的事先预防与事后监督效果有限，远未起到有效遏制环境污染的作用。 (一)环境行政执法手段 环境行政执法是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。［2］作为一种具体行政行为，环境行政执法主要有如下表现形式:环境行政处罚、环境行政处分、环境行政奖励、环境行政许可、环境行政强制、环境行政监督检查、环境行政处理、环境行政要求等对外环境监督管理。［3］环境行政处罚是行政处罚的一种，它是指有权的国家环境行政主体对有环境行政违法行为但尚不能构成犯罪的外部环境行政相对人所实施的制裁行为。［4］根据环境保护部2010年制定的《环境行政处罚办法》第10条之规定，环境行政处罚的种类有:警告;罚款;责令停产整顿;责令停产、停业、关闭;暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;没收违法所得、没收非法财物;行政拘留;法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。与学界对行政处罚的学理分类相对应，环境行政处罚亦可分为精神罚、财产罚、行为罚与人身罚。人们对环境执法不力的批评主要集中在财产罚和行为罚这两种处罚措施上。财产罚如罚款，行为罚包括限制或剥夺被处罚人行为能力，如吊销、暂扣环境行政许可证，以及责令被处罚人作为或不作为，如责令停产停业。环境行政处罚作为预防惩治有关环境违法行为的有效法律手段，是各国法治政府依法行政及政府主导环境管理重要体现，加之我国有关法律规定及其他综合因素所致环境行政处罚面临诸多困境，故相关问题亦成为环境法学理论实践中的热点、难点问题。 (二)环境行政执法困境及成因 近年来，我国政府始终坚持环境法制体系建设与施行，并形成有颇具特色的环境法制体系，在应对解决中国环境问题过程中发挥了重要作用。但目前我国所面临的环境问题仍十分严重，其状况可概括为，“总体仍有恶化趋势，局部已经在改善”。笔者根据环境保护部所公布《全国环境统计公报》中的数据进行统计，自1999至2008年的10年间，全国做出环境行政处罚决定的案件共计739393件。平均每天就有200起环境污染行为受到处罚，其实际效果却始终不尽如人意。目前我国环境行政执法领域内所面临困境主要在于执法无效、执法无力与执法不作为。究其原因，主要包括有以下几方面: 1.立法不完善，行政处罚“罚而无用”。立法完善是环境法治的最基本要求，亦是环境行政执法乃至司法的有力保障。然而，虽然我国环保法律制度框架已基本确立，但立法规定过于原则，某些方面仍不尽合理甚至多有空白，如畜禽养殖污染防治管理、电磁辐射污染管理、化学品管理、农村环境管理等方面。［5］例如我国《排污费征收使用管理条例》第12条规定了以“总量多因子”为收费标准，即向大气和水体排放污染物应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。但对于光污染、电磁辐射、热污染等污染因子均未涉及，对居民垃圾、生活污水的收费规定亦有不足。在环境处罚领域，我国立法一直坚持规定罚款数额上下限，未采用更为科学合理的“按日连续处罚”形式。且处罚数额过小，无法对企业形成有效威慑。企业作为经济主体，在违法成本低(被罚款)与守法成本高(采取环保措施)之间会本能逐利而动。我国法律规定的罚款额度低至几千、1万，高也不过10万、20万。2008年新修订的《水污染防治法》及实施细则将罚款额度提高，规定对于造成污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失按比例计算罚款，但最高不也得超过100万元。若遇到重大环境污染事故，此罚款额远远无法弥补其造成的损失，对肇事公司亦不过是九牛一毛，只能说是象征意义的罚款。