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美国联邦水污染控制法研究 ——以中美法律比较为视角 摘 要 美国的《联邦水污染控制法》是其环境法中污染防治领域的代表性杰作。该 法的颁布实施有效地遏制了美国水污染的持续加剧，为恢复和改善美国的水环境 做出了重大贡献。该法的发展史以及相关的法律制度将为完善我国《水污染防治 法》提供有意义的借鉴。 美国控制水污染的法律经历了100多年的发展，逐步从各州形式多样的法律 发展为统一的联邦法律；从以单纯保护饮用水为目的的法律发展为以保护水生态 环境为目的的法律；从“禁止向河流中倾倒垃圾这种简单的禁令发展为结构严 谨、内容丰富的法律法规体系；从没有执行力的法律发展为有着完善的执行机制 的法律。美国水污染控制法的历史对我国水污染防治法的法律框架的构建有两点 重要启示：一是法律需要建立一种集权与分权相结合的管理模式，以实现国家和 地方在控制水污染上的协同；二是控制水污染需要采用以命令控制方式为主导的 管理手段，以发挥其管理目标明确、作用直接、执行简单等优势。 现行的《联邦水污染控制法》在立法目的、水污染控制标准、排污许可证制 度以及法律的执行方面的规定具有重要的研究价值。在立法目的上，该法将“恢 复和保持国家水体化学的、物理的和生物方面的完整性”作为立法目的和法律的 终极价值追求，站在生态系统的高度，强调“恢复和“保持水生生态系统完 整的重要性。我国的《水污染防治法》应该效仿美国的法律，将立法目的从“保 护饮用水安全”和“经济社会协调可持续发展”修改为“防治水污染，保护水环 境，促进水生生态系统的健康和人类与自然的和谐”。 《联邦水污染控制法》建立了以技术排放标准为主、以水质标准为辅的标准 体系。技术排放标准是根据不同工业行业的特点，以不同污染控制技术为基础制 定的排放限制。该标准的指导思想是控制水污染是所有人的义务，即任何人都应 该尽自己最大的努力在科技和经济允许的范围内控制水污染。技术排放标准在控 制水污染上的优势体现在制定相对容易、可预测性好、体现环境公平以及与其它 管理手段兼容等方面。水质标准是技术排放标准的补充。当执行技术排放标准仍 然不足以达到某水域的既定用途时，法律要求各州根据能够达到用途的水质标准 确定污染物的最大同排放量并在各污染源问分配。它的制定建立在保护环境是为 了利用环境的理论前提下。两种标准的结合适用能发挥各自的优势实现对水污染 物排放的严格控制。为弥补单纯采用水质标准的缺陷，建议我国水污染防治法建 立以技术排放标准为主、以水质标准为补充的标准体系，并仿照美国的最大同负 荷量制度进一步完善我国的总量控制制度。 国家消除污染物排放许可证制度是确保标准和其他法律规定被执行的基础 和核心。法律规定，任何人从任一点源向美国水域排放任何污染物必须获得许可 证，否则即属违法。通过颁发许可证，法律规定被转化为每个排污者应履行的具 体义务。美国同时采用个别许可证和一般许可证两种形式，以使这一制度适合于 管理不同的污染物排放。同时，法律还鼓励颁发以流域为基础的许可证和适用于 非传统点源的许可证，以应对水污染控制的新需要。相对于中国许可证制度较为 局限的适用范围和有限的功能，美国所确立的制度既可适用于污染预防的事前管 理，亦可适用于污染治理的事中管理和污染救济的事后管理，是一种典型的综合 管理手段。要完善我国的许可证制度需要构建完整的法律框架；扩大许可证制度 的适用范围，强化其价值功能；完善许可证制度的程序性规定，扩大公众参与。 《联邦水污染控制法》在“制衡”思想的指导下确立了相互制约的法律执行 机制，包括联邦执行和私力执行两种方式。联邦执行是指联邦政府可以通过行政 制裁、民事诉讼和刑事诉讼等手段追究违法者的法律责任。私力执行是指法律赋 予普通公民通过向法院提起公民诉讼行使私的执行权，追究违法者的法律责任并 监督行政机关的执法行为。私力执行是联邦执行的有力补充。法律还规定了严格 的行政、民事和刑事责任；采用“明知”作为构成犯罪的主观要件，以扩大刑事 责任的适用范围。我国《水污染防治法》可以通过加强中央行政机关对地方行政 机关的监督、建立公益诉讼制度以及扩大检察院的监督职能等方面健全执法体 制，同时通过实行按R记罚制、加大刑事责任的适用等方式加强法律的执行力度。 关键词： 联邦水污染控制法历史 以污染控制技术为基础的排放标准 国家 消除污染物排放许可证法律执行 U．S．FederalⅥhterPollu