对农业乡镇设立一级财政的质疑--湖北J市调查.pdfVIP

第17卷第5期 荆门职业技术学院学报 2002牟9月 No．5 of Journal Vocational JinlTnen Technical 一V01．17 College Sept．—2(X)2￡～ 对农业乡镇设立一级财政的质疑① ——湖北J市调查 王习明，贺雪峰 (荆门职业技术学院农发所，湖北荆门448000) [摘要】 文章在个案调查的基础上指出，农业乡镇根本无法承担“一级财政”的职能，其 原因是：(1)收入以涉农税收为主和支出以人员工资为主的财政收支结构决定了乡镇财政难以 自求平衡；(2)乡镇政府及其部门收支的不规范使乡镇财政无法管理乡镇政府的收支；(3)农民 的分散和纳税能力及纳税意识弱使财政所无法独立完成涉农税金的征收。 [关键词]农业乡镇财政；涉农税收；财政所 乡镇财政是根据“一级政府一级财政”的思想设立的，设立乡镇财政的目的是调动乡镇 理财积极性，增加财政收入，控制财政支出，平衡财政收支。其具体职能主要有：征收并管理 农业税、农业特产税、耕地占用税、契税和各种涉农基金，管理乡镇行政事业单位的收支和预 算外资金，管理农财农税周转金和建设财源基地。 A、B、C三镇都是农业镇，其人口、耕地面积、财政状况在J市各乡镇中都属于中等(见表 一)。 表一：乡镇基本情况统计(1999年为准) 总人口农业人口 耕地 国土面初 财政供养人员(人) 村委会 (人) (人) (万亩)(耐)总计 全额 差额 (个) A镇 39539326838．47 210 648 478 170 29 B镇 43150350487．19 123 712 535 177 25 C镇 42916381565．98 153 567 424 143 26 说明：此表根据经管站、财政所有关表格合成。 J市于1984年设立乡镇财政，至2001年止，经过了五轮财政体制，大体上可分为报帐 制、分成制、分税制三种形式。所谓报帐制，就是乡镇财政的所有预算收入都全额上交，所有 的预算支出都由上级财政确定，乡镇财政只起代理的作用，1984年一1988年J市乡镇财政 都属于这种体制。报帐制阶段，乡镇财政没有多大的自主性，不能算作一级独立财政，因此， [收稿日期]2002—05—10 [作者简介】王习明(1964一)。男，湖北荆门人，荆门职业技术学院农村发展研究所讲师。法学硕士； 贺雪峰(m6s一)。男，湖北荆门人，华中师范大学中国农村问题研究中心副教授，荆门职业技术学院农村 发展研究所所长，法学硕士。 ①本文是华中师范大学中国农村问题研究中心“乡村公共财政与国家与农民关系”和“中国农村村级治理模式跟踪 调查与乡村关系研究”项目的研究成果之一。 78 万方数据 笔者调查的重点放在了分成制和分税制。 分成制财政体制始于1989年，其最初原则是“定收定支，收支包干，超收分成，超支不 补，结余留用，一定三年”，其收入基数原则上按照1987、1988两年实际收入的平均数核定。 支出基数原则上按定编人数和当时的开支标准核定，收入超基数分成比例根据乡镇的财政 收入状况分别确定。 但效果并不理想，大多数乡镇收入递减，开支刚性增长，赤字急剧上升。1989、1990、 粮油价格下调有关，但也暴露了这一体制本身的缺点：这一轮财政体制的收入、支出基数是 严格按1987、1988两年的实际收入、支出核定的，而没有考虑这两年实际收人有无多收或漏 收的现象，人员定编和开支标准是否与实际相符。乡镇普遍担心税收完成过多，会提高下一 轮体制的收入基数，从而增加征收难度；压缩开支，会降低下一轮的开支基数，不利于乡镇的 收支