从行政和技术理性看全国空间规划体系的建构.pdfVIP

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 从行政和技术理性看全国空间规划体系的建构 董珂，徐颖 摘要：我国空间规划体系的建构势在必行。从国际经验借鉴看，空间规划体系是包含法规、标准、规划等 方面的完整制度；其目标和架构与国家发展的阶段性特征相匹配；各行政部门按保护地区和建设地区划分 事权；各层级政府依据国家政体划分事权；法理基础是用途管制。由此提出建立健全我国空间规划体系的 建议：目标和架构应服从于我国城镇化中后阶段的发展任务，即以人为核心的城镇化发展；应通过保护与 建设地区规划间的博弈实现保护与发展相均衡；应与各层级政府事权相对应；应强化各层级规划间的刚性 传递。 关键词：空间规划体系 政府事权 用途管制 多次博弈 科斯定理 1 前言 空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济环境要素采取的空间 政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段， 是政府调控和引导空间资源配置的基础。 中央城镇化工作会议提出：要 “建立空间规划体系”，实现 “一张蓝图干到底”。自此， 空间规划体系的建构成为政府和学界研究的热点。如何理解“空间规划体系”的目标和架构？ 如何理解“一张蓝图”的内涵？我们有必要从行政和技术理性的角度综合审视空间规划体系 的建构策略。 2 国内空间规划的现状 2.1 空间上相互“重叠”，建设无所适从 我国目前的空间规划涉及发改、住建、国土、环保等多个政府部门。各部门都从自己的 1 角度、按照自己的逻辑 建立规划体系，导致规划庞杂、相互间矛盾频现。据中国城市规划 学会不完全统计，目前经法律、法规授权编制的空间规划至少有83 种。各种规划不衔接， 1林坚、许超诣在《土地发展权、空间管制与规划协同》（《城市规划》，2014.1 ）一文中描述，城乡规划是“一 书两证管建设”；土地规划是“三线两界保资源”；主体功能区规划是“政策区划管协调”；生态功能区划是 “功能分区保本底”。 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 同一地块上出现了不同要求的 “多张蓝图”，导致建设无所适从。 2.2 空间上存在“漏洞”，管理不能全覆盖 城乡规划管理仅局限在城市规划区，甚至“退缩”至中心城区内，对城市周边集体土地 建设缺乏有效管控。以北京市为例，城镇建设用地1430 平方公里，集体建设用地1539 平方 公里。2003-2011 年，全市集体建设用地增速是城镇建设用地的两倍，而承载的农村户籍人 口不到280 万人，乡镇工业用地布局分散、地均产出低、资源环境影响严重。 2.3 层次上出现“断链”，上位规划不落地 以城乡规划体系为例：全国城镇体系规划一直未获批准，顶层设计缺位；省域城镇体系 规划与城市总体规划之间，城市总体规划与专项规划、详细规划之间的“刚性传递”不足。 在城乡规划督察过程中发现，真正在规划建设许可核发后、由行政相对人发生的违法建设行 为并不占多数，更多的是市、区（县）级政府违反总规强制性内容进行详细规划的编制。由 于这种变相的违规行为，总规的实际管控作用被大大削弱。 综合上述分析，我国当前空间规划问题的本质原因是：政府多个部门涉及空间规划事权， 权力交叉重叠，导致空间规划管理能力被肢解；各层级政府的空间管理事权尚未清晰界定， 导致各层级规划间的“刚性传递”难以落实。当然，空间规划在技术上也存在科学性不足的 问题，因篇幅原因不再赘述。 因此，我国亟待建立健全空间规划体系，通