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金融监管体制改革：英国的实践与评价 乔 海 曙 (副教授 湖南大学金融学院 410079) 内容摘要：以英国为代表的金融业“混业监管”改革，正推动着欧元区国家甚至全球金融监管体制的革命。英国金融监管体制改革的主要推动力，在于20世纪80年以来金融业混业经营的迅猛发展。英国通过颁布新的金融监管法律，设置世界上最强有力的金融业统一监管机构，实现了金融监管权力的高度集中，以及金融监管职能从中央银行的分离。英国成为全球第一个完全实行统一金融监管与“混业监管”的国家。英国金融体制改革在很大程度上促进了监管效率的提高，适应了全球金融业混业经营发展的现实需要。 关键词：英国 金融业 混业监管 改革 20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继1997年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管逐步转向了混业监管。一个金融的综合性的金融监管机构——金融服务监管局(Financial Services Aurhority)，已经取代了若干个独立的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，使英国成为全球第一个完全实行统一监管与“混业监管”的国家，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。 一、英国金融业分业监管体制的形成与特点 (一)英国金融监管体制的形成 英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。早在1644年，世界上第一家股份制的商业银行英格兰银行在英国伦敦诞生。1844年，根据英国议会通过的《皮尔条例》，英格兰银行成为世界上最早的中央银行，垄断货币发行权并集中其它商业银行的部分现金准备。从20世纪40年代开始，英格兰银行行使对银行业的监管职能。1973年至1975年，英国发生银行业危机，导致“1979年银行法”的出台。英国金融监管向法制化、正规化的道路迈出了不小的一步。1984年10月，英国发生引起国际轰动的约翰逊·马休银行（Johnson Matthew Bankers Limited）倒闭事件(简称“JMB事件”)①。对此，英国抠密院于1984年11月成立了由英格兰银行行长任主席的雷·皮姆·巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，并于1985年11月由英国政府出面发表了改善和加强银行监督的白皮书。1987年5月15日，英国通过《1987年银行法》，取代了《1979年银行法》。这进一步奠定了英国金融监管工作的法律基础，英国金融监管的框架基本形成。 (二)英国金融监管体制的特点 总体而言，英国1998年6月1日前的金融业实行的是分业监管体制，涉及到英格兰银行、财政部、证券与投资管理局、贸易工业部等政府部门，主要有9家监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。 这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。英国贸易工业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。这些机构对金融业进行指导和约束所依据的法规主要有：(1)《1979年信用协会法》；(2)《1982年保险公司法》；(3)《1986年金融服务法》；(4)《1986年建筑协会法》；(5)《1987年银行法》；(6)《1992年友好协会法》。 在相当长的一段历史时期内，英国金融监管体制的显著特点是监管与自律相结合，自律的作用非常明显。与大多数西方国家不同的是，英国金融监管多采用“自我管理”的方式，通过“道义劝说”对金融业的业务活动和经营行为进行监督管理。如英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发出一封较为正式的信函，要求其规范自己的业务活动。尽管信函本身不具有法律的强制力，但在实际执行过程中几乎不会遇到任何阻力。正如一位评论家所言：“任何一个精神正常的银行家都不会与英格兰银行较劲”。①虽然这一时期英国金融监管的法制化程度不断加深，但法律赋予金融监管机构广泛的自决权，因而英国较为“奇特”的充分发挥金融机构“自我管理”职能、颇具“绅士风度”的金融监管方式并未发生动摇。 二、英国金融监管体制改革的背景分析 1．金融业分业监管体制存在难以协调与配合等固有缺陷。 由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错，美国联储前主席恩斯曾将这种分业监管的现象称为“恼人的职权纠缠”②。这些监管机构分别发布各自的指令，有时甚至是相互矛盾的指令。根据行政管理的组织原则，同类性质的行政活动应该归入同一单位，否则容易造