论述权力制衡和行政监督.docVIP

论权力制衡与行政监督 行政监督指以政府为对象的监督，是多元政治主体对政府权力的监控与制约。改革开放以来，我国采取了以下放权力为导向的行政体制改革，与此同时也出现了普遍的权力失范现象。加强行政监督是规范权力运用、遏制腐败蔓延、实现民主政治的必由之路。本文勾勒了行政监督理论研究的分析框架，并对行政监督的理论基础进行了详尽探讨。文章强调权力配置与权力制衡必须协调一致，行政权限的下放必须与监督机制的建立同步进行。 改革开放以来，随着市场经济体制的建立，我国逐步与传统僵化的行政集权体制告别，形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革，中央向地方放权，政府向社会和企业放权，以此调动地方与社会的积极性。但与此同时，下放的权力被滥用的情况也相当严重，腐败现象呈急剧蔓延的趋势，正如江泽民指出的到了“惊人的程度 ”。面对日益严重的权力失范现象，我们不可能以新的集权来解决权力下放之后出现的消极问题，况且集权体制本身也可能发生严重的权力失范。解决权力失范问题的根本出路还在于监督，在于建立均衡的权力体制，保持管理权与监督权的相互平衡。因此，以权力下放为主要标志的行政体制改革，必然提出一个相关的重大问题，即如何对下放的权力进行有效的监督。 （一） 监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方，就会有权力的监督。行政监督作为一种特殊的监督，其特殊性在它的政治性，在于其权力是政治权力。而政治是国家的治理活动，因此，行政监督是与国家治理紧密联系在一起的。行政监督在本质上是政治权力对政治权力的制约，作为一种普遍的政治现象，与政治权力的公共性有着密切的关系，反映了政治权力普遍存在的非公共运用倾向。 以国家存在为前提的政治权力是一种公共权力，尽管在不同的政治社会，政治权力的公共性所代表的利益范围有所不同，但首先都代表了统治阶级的共同利益。人类是以过社会性生活为基本特征的，马克思在《资本论》中对这一特征作了精辟的阐释，“这是因为人即使不像亚里士多德说的那样，天生是政治动物，无论如何也天生是社会动物。”人类生活的社会性，是由人类的生产劳动决定的。人类劳动的分工合作大大提高了人类的整体能力，没有人类的分工合作，就不会有人类的文明，就不会有人类的进步。人类的文明又把人紧紧地结合在一起，恩格斯曾分析道：“劳动的发展必然促使社会成员更紧密地互相结合起来，因为它使互相帮助和共同协作的场合增多了，并且使每个人都清楚地意识到这种共同协作的好处。”而人类的共同劳动、公共的生活则必然需要公共权力进行组织协调，合理配置社会资源，维护公共秩序。随着社会的发展，人类的生活、劳动之间的关系不断密切，客观上要求强化公共管理，使人类的劳动与生活在更加有序和更加有效的状态下发展。这是人类文明发展的大趋势。当然，在特殊时期，公共权力的设置超越了社会的客观要求，可能需要限制，但总的发展趋势是公共领域在不断扩张，公共关系在日益密切，与此相伴随的是公共权力的干预也越来越大。 因此，人类生活在政治权力的普遍支配之下，正如罗伯特·达尔所言：“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外”，“政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系”，“人类究竟是被炸成粉碎，还是将设计出能使自身得以生存的政治安排，现在正取决于政治和政治家们”。今天，不管是政府导向的市场社会还是秩序导向的市场社会，政府都扮演着十分重要的角色。像美国这样典型的自由市场经济社会，总统人选的更替，政府的政策的变动也都对整个国家乃至全世界都产生重大影响。然而，根据人类的政治经验，公共权力具有普遍的被非公共运用倾向，孟德斯鸠对此有经典的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”公共权力内在的变异倾向与公共权力的特性有关。公共权力是组织集体劳动、协调公共生活的基本手段和工具。“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。公共权力的行使往往导致利益的分配，对此，戴维·伊斯顿精辟地指出：权力具有对稀缺资源进行权威性分配的功能。因此，在公共生活中，对利益的追逐往往转化为对公共权力的追逐，公共权力成为人们追逐利益的重要手段。这种以利益为目的的权力追逐，必然伴随着公共权力的非公共运用，也就是政治腐败。于是，出现了被称为公共悖论的普遍现象，以公共目标设置的公共权力却成了一些公职人员谋取私利的基本手段。这种背离公共利益的腐败现象必然受到公共社会的抵制，因此，人类始终面临这样的选择，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的”。人类社会对腐败现象的遏制是永恒的课题，解决这一难题的基本途径正如孟德斯鸠所言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。以权力制约权力是人类政治社会恒久的努力，现行各种行政监督制度就是长期历史实践的