(二)试论述中央和地方权限争议解决机制.docVIP

试论中央与地方权限争议解决机制　　(三)现行权限划分和争议解决机制的问题 　　以上是我国解决中央与地方权限争议的主要机制，它们在一定程度上对解决中央与地方权限争议发挥了一定作用，但上述机制也存在不少问题。 　　1、宪法对中央与地方权限的划分过于原则，没有具体规定哪些事项为中央的专有权力，哪些事项为地方的专有权力，哪些事项为中央与地方的共有权力。应当指出，确认中央高度集权的1954年宪法(及以后的1975年宪法和1978年宪法)取消《共同纲领》中关于中央与地方职权划分的规定，以及1982年宪法未规定《共同纲领》中关于中央与地方职权划分的规定，这不能说是一个进步，以至于中央地方权限没有明确的界限，这容易引起中央与地方权限的争议。 　　2、尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的《中央与地方关系法》或《中央与地方权责纲要》，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。 　　3、现行制度下主要由最高国家权力机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，这虽有符合体制的优点，但最高国家权力机关和最高国家行政机关本身是中央机关，其公正性令人怀疑;而且由于处理中央与地方权限争议是一项高度专业化和技术性很强的工作，目前全国人大的专门委员会、全国人大常委会的工作委员会，主要不是按处理中央与地方权限争议涉及的事务范围设置的，且它们和国务院法制工作机构在审查提交备案或提出异议的法规或规章时，一是工作量太大，已感力不从心;二是缺乏公开、具体的程序;三是缺乏应有的权限。 　　4、1982年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这一规定在计划经济体制下有一定的可行性，但对其在建立市场经济体制和实现依法治国条件下的合理性，有学者提出了质疑。 　　5、现行制度下由最高国家权力机关和最高国家行政机关处理中央与地方权限争议，主要是针对法规和规章与上位法之间立法方面的问题，而实际上中央与地方权限争议远远不只是这些，还大量涉及其他权限特别是行政权、财政税收权等方面的权限争议，而对立法以外的争议如何处理，还缺乏具体的程序和制度，也没有负责处理争议的相应机构。 　　6、处理中央与地方权限争议涉及许多宪法争议，甚至涉及违宪审查，而我国目前缺乏专门的、有效地处理中央与地方权限争议的宪法监督机构，也没有建立起完善的地方利益的表达和协商机制。 　　三、完善中央与地方权限争议的解决机制 　　处理中央与地方权限争议，首先是要依法划分中央与地方的权限，并在此基础上建立健全解决中央与地方权限争议机制。 　　(一)依法划分中央与地方权限，预防权限争议的发生 　　产生中央与地方权限争议的主要原因之一，是中央与地方权限划分不明确，而要依法划分中央与地方的权限，首先要明确权力是有限的，要受到监督和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡。 　　中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的，如何处理国家利益和地方利益的关系，在当代绝大多数国家都是国家政治生活中的一个重要原则问题。我国是社会主义国家，中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”。[6] 　　改革开放的经验已经证明：“一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。”[7]但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力;中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着，中央与地方之权应该是分立的，在法律规定的范围内，地方政治共同体“也有一种意志要表达和执行”。[8] 　　邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为是中国政治体制改革包括的三项内容之一。[9]党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。 　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”[10] 　　??因此，要完善有关