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对国资委产权界定行为的司法审查应以行政案件受理 　　编者按：实务中，因产权确认、登记发生的纠纷时有发生，此类案件属于民事诉讼还是行政诉讼素有争论，而当产权界定的主体是国资委时，因国资委的特殊主体资格而使这类纠纷更显复杂。本期对此进行探讨。 　　对国资委产权界定行为的司法审查应以行政案件受理 　　姚某创办的甲公司经工商注册登记为集体所有制企业，注册资金70%由姚某等人向有关单位有偿借贷，30%由姚某个人筹措。国家城镇集体所有制企业清产核资部门将甲公司的所有者权益界定为“其它投资者投入”。2003年，姚某等16名甲公司股东向法院提起民事确权诉讼，状告乙集团公司非法侵占甲公司的财产。诉讼中，因乙集团公司向法院出示了国资委颁发的《企业国有资产产权登记证》，将姚某与乙集团公司诉讼中争议的主要资产确权给了乙集团公司，姚某故以国资委为被告向法院提起行政诉讼，认为国资委颁发《企业国有资产产权登记证》的具体行政行为把合法的集体所有制财产不合法地界定为“国有资产”，侵害了姚某的合法权益，且国资委的确权行为势必影响到其与乙集团公司正在进行的权属争议诉讼的结果，请求法院依法确认国资委的上述确权登记行为无效，并予以撤销。 　一、本案受理中争议的问题 　　法院对能否受理姚某诉请确认国资委产权确认行为无效一案，形成两种观点： 　　一种观点认为，国资委是代表国家履行出资人的职责、负责监督管理企业国有资产，并不履行政府的社会公共管理职能，不具备行政主体资格，其行为也不属于行政行为范畴。姚某的起诉不属于行政诉讼受案范围，应不予受理。但此观点并未明确，如不能以行政诉讼受理，则应为当事人提供何种司法救济途径。 　　另一种观点认为，国资委对产权予以界定和登记是从原财政部划入的职能，具有行政管理性质，利害关系人对此不服，可以依法提起行政诉讼。 　　在法学理论界，对产权确认、登记纠纷的受理问题又存在以民事诉讼受理和以行政诉讼受理两种观点。 　　笔者认为，就这类纠纷的受理，人民法院在立案阶段应着重审查两个问题：一是国资委主体资格的确认，二是产权界定的行为性质。 　　二、国资委具有双重性质，可以成为行政主体 　　国资委是根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发（2003）8号）设立的国有资产监督管理机构，是经国务院授权代表政府行使国家所有权的特设机构。依据其职能，国资委具有双重性质： 　　一是代表国务院行使所有权人的权利和履行出资人的职责，即代表国家行使国家所有权和股东权利。物权法第四十五条对国家所有权的定位作出了规定。国家所有权是法律规定的具有所有权的各项权能，能够反映社会经济生活规律的民事权利，不同于国家公权力。国家这一公权力的主体，在行使民法意义上的国家所有权时，又是民事权利的主体，在从事民事活动时，与其他民事主体一样，地位是平等的。因此，在行使上述职能时，国资委是一个民事主体。 　　二是对中央所属企业的国有资产进行监督管理。其监管职能主要是从原财政部、国家经贸委、中共中央企业工作委员会以及劳动和社会保障部等行政部门划入，具体包括对国有资产的产权管理、统计评价、规划发展、指导国企改革、研究制定政策法规等职责。这些职能明显带有行政权的痕迹，体现了公权力的特点，直接来源于行政权：一是实质意义上的行政权，即直接管理权，也就是执行法律，对与国有资产有关的事务进行组织、指挥和控制的权力；二是起草规范 性文件、规章的权利，即负责研究起草国有资产管理和监督的法规草案，研究国企改革和发展中的有关法律问题，拟定国有资产清产核资的政策及制度、办法等。在行使上述监管职能时，国资委是作为一个公权力主体对市场经济秩序进行规制，在法律性质上属于行政机关。而在行政法学上，行政机关以及法律、法规授权行使行政职能、独立对外管理的组织，构成行政主体。 　　因此，国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在主体资格上存在交叉和重叠。 　　三、国资委的产权界定非民事行为，纳入私法范畴来调整存在法理矛盾 　　产权界定的实质是明确财产权的归属，而财产权的归属本质是一个民法问题，故有学者称：围绕各种财产归属的确定首先应当适用物权法的相关规定，在发生产权争议的情况下，国家和其他主体之间产生的是民事权利的冲突，当然，只能依靠民法而不是依靠行政法来解决这些冲突。笔者认为，我国特殊的国有资产监督管理体制，决定了国资委的产权界定行为不是民事行为，不应纳入私法范畴来调整。 　　一是从主体资格的认定上，如果认为产权界定是国资委作为所有者或出资者行使权利，则产生了所有者自己对自己的产权进行界定的矛盾，同时也很难解释，国资委作为第三方，对产权争议进行裁决的权力来源以及法律效力。 　　二是产权界定行为体现了国家权力机关的单方意