赖恒安诉重庆市人民政府案分析要点S.docVIP

赖恒安诉重庆市人民政府案分析 基本案情 赖恒安（原告）系渝州大学教职工，在其任职期间与渝州大学就工资、职称问题发生纠纷。1993年月，渝州大学对赖恒安的工资和职称问题提出五点处理意见，并于年月赖恒安退休时执行完毕。→即是否为具体行政行为。 涉案法条 1.《行政复议条例》第10条2项： “对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的”不能申请行政复议。 2.《行政复议法》第8条第1款： 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。 3.《若干解释》第1条第2款第6项： “对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 法院判决 一审法院重庆市高级人民法院认为：重庆市教育委员会作出的21号报告，系行政机关内部公文，不是对赖恒安所作的具体行政行为。重庆市人民政府行政复议裁定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂判决维持重庆市人民政府作出的行政复议裁定。 赖恒安不服一审判决，遂上诉至最高人民法院，最高人民法院于2000年2月23日作出终审判决，判决驳回了原告的上诉，维持了原审判决。 二审法院最高人民法院认为：21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性，重庆市人民政府裁定不予受理赖恒安的提议申请，其结论是正确的。赖恒安因该报告与重庆市教育委员会产生的纠纷是否可以申请复议，国务院《行政复议条例》未作明确规定。 重庆市人民政府关于“赖恒安要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部管理行为，不属于申请复议的范围”的认定，缺乏法律依据，一审法院据此维持重庆市人民政府的复议裁定亦缺乏法律依据。但鉴于《行政复议法》已经颁布实施，且明确规定此类事项不属于申请复议的范围，故判决撤销该复议裁定并判令重庆市人民政府重新做出复议裁定已无实际意义。此外，赖恒安提出的由渝州大学赔偿经济损失的上诉请求，不属于本案审理范围，应予驳回。 判决评析 重庆市高院认为21号报告是行政机关内部公文，不是具体行政行为，所以重庆市人民政府的复议裁定是正确的。在此，重庆市高院对行政复议受案范围的认定采用了和行政诉讼同样的具体行政行为标准，这种认定是否正确昵？ 行政复议的受案范围是指行政机关依照行政复议法律规范的规定可以受理行政争议案件的范围，原《行政复议条例》第9条肯定式列举了可以申请复议的行政行为，并且在最后一项兜底式规定“法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的其他具体行政行为认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。，这种内部行为需要通过某种方式使其外部化，这种外部化通常就是我们所说的行政行为的成立，所以可诉的具体行政行为还应当包括行为已经成立，即这种语境下的具体行政行为=内容具体+行为成立（外部化），行政诉讼中讨论的是具体行政行为的可诉性，作为对象的具体行政行为当然应当是成立的。重庆市高院的判决认为21号文件是内部公文所以不是具体行政行为，这种判断逻辑是从内部行为→不是具体行政行为，这个逻辑判断单从内容具体上看是存在问题的，此处的具体行政行为在注入外部化因素后，这种判断又是合理的。要理解法院判决中认定的具体行政行为，还需要从行为的角度来分析。具体行政行为的成立牵涉到行政行为的成立，大多数学者未将行政行为的成立要件与具体行政行为的成立要件加以区分，一般认为具体行政行为的成立要件包括（1）行政权能的存在（2）行政权的实际应用（3）意思表示行为（4）法律效果的存在。按照这种判断，行政机关的内部文件缺乏意思表示，因此不应被认定为具体行政行为。 前文提到，本案中重庆市高院与最高人民法院关于21号文件的定性是不同的，在前述具体行政行为分析模式（即具体行政行为=行为内容具体+行为成立）下，对具体行政行为的认定也应包含两个方面。21号报告的对象是特定的，针对的是赖恒安本人及其与渝州大学的职称工资纠纷，所以，在内容上21号报告是具体的。按照行政行为成立通说的观点，行政行为的成立应当具有四个要件，本案中重庆市人民政府和重庆市高院认为重庆市教委的21号报告因为还未对赖恒安作出，意思表示要件不存在，行政行为尚未成立，因此21号报告不是具体行政行为。 但本案尚存在一个细节问题，重庆市教委在将报告上报给上级机关的同时，又将该报告抄送给了赖恒安本人，这样就使得该行为中的意思表示存在一定的疑问。如果这种抄送行为可以视为行政机关的意思表示，那么行政行为则是成立的，21号报告则属于具体行政行为，反之则不是具体行政行为。在这个问题上，最高院的观点显然是认为这种抄送行为也是一种意思表示。关于此点，我们需要对意思表示加以分析。